초·중등학교 학생상담 정책 변화에 대한 역사적 신제도주의 분석

Abstract

Student counseling at elementary and secondary schools in Korea began in the late 1950s, and on January 20, 2004, some revisions to the Elementary and Secondary Education Act provided a legal basis for the placement of professional counselors. In addition, the Wee project, which has been implemented since 2008, served as an opportunity to systematize student counseling policies. Through in-depth analysis of a single case of elementary and secondary school student counseling policy, this study analyzed the historical context found in the process of institutional change, the dynamics between specific problems and complex factors, and the causal relationship that occurs through these interactions. Ultimately, through inference of the historical context of the elementary and secondary school student counseling policy, it was intended to view the future policy direction. First, this study reviewed various theories and empirical studies related to historical neo-institutionalism for conceptual discussion. In addition, in order to understand the historical context and system change process of the elementary and secondary school student counseling policy, data that can examine the contents and characteristics of the policy were collected and analyzed for each period. This study classified the period based on decisive events on the process of changing the policy for student counseling in elementary and secondary schools from 2004 to 2020 by presenting a research model that can examine the mechanism of institutional change based on historical neo-institutional theory. In addition, it was intended to examine the mechanism of institutional change from the perspective of historical neo-institutionalism through the analysis of policy fluctuations according to the level of structure-institution-actor for each period. The main results of this study are as follows. First, it is about what is the decisive event that distinguishes each period in the process of changing the student counseling policy for elementary and secondary schools. This study categorized the decisive events caused by the political context centered on actors. Therefore, in this study, the introduction period (2004-2007), the expansion period (2004-2001), the institutional confusion period (2018-2017), the conflict period, focusing on the institutionalization of student counseling, the launch of the Wee project, the Elite class's crisis student policy discourse, and the reorganization of the Wee counseling system. Second, it is about the factors at the structural and institutional level that affect the change and continuation of student counseling policies and how the actors' efforts have changed. First, "introduction period" can be explained as a time when the field of counseling began to establish itself as a unique educational activity area in the field of elementary and secondary schools. This period was an important opportunity to shift to a new paradigm for student counseling in elementary and secondary schools as counseling, which had previously been conducted through prison teachers in parallel with curriculum, began to lay the groundwork for counseling only. "expansion period”can be seen as a time when student counseling is expanded and systematized through the launch of the Wee project, a presidential pledge project. During this period, the government-level active support for student counseling was provided along with the establishment of a structural context aimed at an entrepreneurial government and national alternatives due to the seriousness of school violence. On the other hand, in the 'institutional confusion period', counseling interventions for existing school violence victims and perpetrators, as well as mental health problems such as depression, suicide, and self-harm, caused confusion among student counseling policies at the school site. Finally, in the "conflict period”, unstable changes in student counseling policies according to higher policies continued, leading to policy enforcers refusing to comply with the system. Third, it is about how each factor that appeared through this integrated perspective appeared as an institutional change by intercombining. In the student counseling policy, 'introduction period' can be seen as having the characteristic of 'creating a path' that deviates from the existing path and creates a new path. In the case of "expansion period” it can be seen that a "layering”phenomenon in which some new elements are added while the large shape of the existing path formed in the previous period is maintained. Student counseling policies during this period showed gradual changes by maintaining the existing characteristics of preventing school violence problems in the past, while adding some rules and structures for prior intervention of students in crisis, such as school interruption. In the absence of laws in charge of student counseling in the "institutional confusion period” it can be explained that student counseling has become a policy tool for other high-level laws or policies, deepening the system's overlapping phenomenon and eventually showing a "Conversion.” The "conflict period”can be explained as a "drift" in which the system does not function properly depending on the external environment, although there has been no external change in the system itself. This is because the expanded student counseling policy in a short period of time could not resolve legal and institutional deficiencies, but could be implied as a time when policy implementation personnel's distrust of the policy led to refusal. The conclusions derived based on the results of this study are as follows. First, it is necessary to shift from the "prescriptive student counseling paradigm centered on crisis students” to the "preventive student counseling paradigm for all students”. In this study, after the implementation of the professional counseling teacher system, which began in 2004, student counseling began to combine with the school violence problem, and policy decisions that highlight student counseling policies as a major alternative were repeated. However, the primary and secondary school student counseling policy should not be limited to areas such as problem solving and crisis intervention, but should be approached as part of educational activities that promote student maturity and development. Second, policy participation of various interest groups should be expanded to narrow the gap between policies and sites. Recently, various issues have become a hot topic in terms of policy conflict as the political behavior of interest groups such as policy enforcers, professional counselors, and professional counselors has increased. Accordingly, the Ministry of Education should not turn a blind eye to policy conflicts revealed above the surface, but should actively participate in the policy process through more open and formal procedures so that information and ideas in student counseling can be provided. Third, the establishment of a national-level student counseling policy research institute is required for the systematic operation of student counseling policies in elementary and secondary schools. Through this, a system to more systematically support and manage student counseling policies, such as developing various contents related to student psychology and emotional issues, and supporting supervision or consulting, should be established. Fourth, in order to solidify these institutional conditions, above all, legislation of the system through social consensus between interest groups related to student counseling in elementary and secondary schools and various subjects must be preceded. According to the results of this study, the elementary and secondary school student counseling policy had several legislative attempts, but institutional confusion continued as the single bill for student counseling proposed by the National Assembly failed. Accordingly, it is necessary to redefine the concept of student counseling policy through‘legislation of policy', define the clear scope and target of policy, and establish an institutional foundation for specifying duties accordingly. Fifth, for the development of student counseling in elementary and secondary schools, it is necessary to provide a venue for not only actors directly involved in policies but also ordinary citizens to speak out for institutional changes. This is because the government-led policy enforcement method may be advantageous for the efficient operation of the system, but there is a limit to ensuring improved policy quality. In this respect, it is necessary to provide an opportunity to form sympathy for policies and raise interest by encouraging more diverse stakeholders such as students, parents, and general teachers to participate in policies so that policies are not implemented for specific groups.;1950년대 후반부터 시작된 국내 초･중등학교 학생상담은 2004년 1월 20일 ｢초･중등교육법｣ 일부 개정에 의하여 전문상담교사 배치에 관한 법적 근거가 마련됨으로써 새로운 전환기를 맞게 되었다. 또한, 2008년부터 실시된 위(Wee) 프로젝트는 학생상담 정책을 체계화하는 계기가 되었다. 본 연구는 초･중등학교 학생상담 정책이라는 단일 사례에 대한 심층 분석을 통하여 제도 변화 과정에서 발견된 역사적 맥락과 사례가 내포하고 있는 구체적인 문제 및 복잡다단한 요인들 간의 역동, 그리고 이러한 상호작용을 통해 일어나는 인과관계에 대해 분석하였다. 궁극적으로 초･중등학교 학생상담 정책의 역사적 맥락에 대한 추론을 통하여 향후 정책의 방향을 조망하고자 하였다. 먼저, 본 연구의 개념적 논의를 위하여 역사적 신제도주의에 관련한 각종 이론과 실증 연구들을 검토하였으며, 초･중등학교 학생상담 정책의 역사적 맥락과 제도 변화 과정을 이해하기 위하여 각 시기별로 정책의 내용과 특성을 살펴볼 수 있는 자료들을 수집하고 분석하였다. 본 연구는 역사적 신제도주의 이론을 중심으로 제도 변화의 메커니즘을 살펴볼 수 있는 연구모형을 제시함으로써 2004년에서 2020년까지의 초･중등학교 학생상담 정책 변화 과정에 대한 결정적 사건을 중심으로 시기를 구분하였다. 또한, 각 시기별로 구조-제도-행위자 수준에 따른 정책 변동 요인 분석을 통하여 역사적 신제도주의의 관점에서 제도 변화의 메커니즘을 살펴보고자 하였다. 본 연구에서 나타난 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 초･중등학교 학생상담 정책 변화 과정에 있어서 각 시기를 구분 짓는 결정적 사건은 무엇인지에 대한 내용이다. 본 연구는 행위자를 중심으로 한 정치적 맥락에 의하여 발생된 결정적 사건을 중심으로 범주화하였다. 따라서 본 연구에서는‘학교폭력과 결부되어 시작된 학생상담의 제도화’,‘위(Wee) 프로젝트 출범’,‘엘리트 계급의 위기학생 정책 담론 형성’,‘위(Wee) 상담 시스템 개편과 관련한 갈등’을 중점으로 각각 도입기(2004년-2007년), 확대기(2008년~20011년), 제도적 혼란기(2012년~2017년), 갈등기(2018년~2020년)의 총 4개의 시기로 구분되었다. 둘째, 학생상담 정책의 변화와 지속에 영향을 미치는 구조･제도적 수준에서의 요인 및 행위자들의 노력은 어떻게 변화되어 왔는지에 대한 내용이다. 먼저,‘도입기’는 상담이라는 분야가 초･중등학교 현장에서 고유의 교육 활동 영역으로 자리 잡기 시작한 시기로 설명될 수 있다. 이 시기는 이전까지 교과 수업을 병행하는 교도교사를 통하여 이루어져 왔던 상담이, 2004년 이후로 상담만을 전담하는 교사가 배치될 수 있는 근거가 마련되기 시작하면서, 초 중등학교 학생상담의 새로운 패러다임으로 전환하게 된 중요한 계기가 되었다. 다음으로‘확대기’는 대통령 공약사업인 위(Wee) 프로젝트 출범을 통해 학생상담이 확대되고 체계화된 시기로 볼 수 있다. 이 시기는 기업가적 정부를 지향하는 구조적 맥락과 학교폭력의 심각화에 따른 국가적 대안 수립과 더불어 학생상담에 대한 정부 차원의 적극적인 지원이 이루어졌다. 한편,‘제도적 혼란기’에는 법･제도적인 미비함이 개선되지 않은 상태에서 기존의 학교폭력 피･가해학생에 대한 상담적 개입과 더불어 우울, 자살, 자해 등의 정신건강 문제 개입까지 중첩되어 학교 현장의 학생상담 정책 수행 인력들로 하여금 혼란을 야기하였다. 마지막으로 ‘갈등기’에는 초･중등학교 학생상담 정책이 상위 정책에 따른 불안정한 변화가 지속되어, 정책집행자들이 제도에 불응하는 현상이 나타났다. 셋째, 상술한 각 요인 간의 상호결합이 제도 변화로 어떻게 나타났는지에 대한 내용이다. 초중등학교의 학생상담 정책에 있어‘도입기’는 기존의 경로에서 벗어나 새로운 경로를 생성시키는‘경로창조’의 특성을 지니고 있다고 볼 수 있다.‘확대기’는 이전 시기에 형성된 기존 경로의 굵직한 형태는 유지되는 상태에서 새로운 요소들이 일부 더해지는 ‘층화’ 현상이 나타났다고 볼 수 있다. 이 시기의 학생상담 정책은 과거 학교폭력 문제 예방에 대한 기존 특성을 그대로 유지하면서 학업중단 등의 위기학생의 사전 개입에 대한 일부 규칙과 구조들이 추가되어 점진적인 변화를 나타냈다.‘제도적 혼란기’에는 학생상담을 관장하는 법령이 부재한 상황에서, 학생상담이 다른 상위법 혹은 정책들의 정책수단으로 전락함으로써 제도의 ‘층화’ 현상이 심화되어 종국에는‘전환’을 보인 것으로 설명될 수 있다.‘갈등기’는 제도 자체의 외형적인 변화는 발생하지 않았지만 외부 환경에 따라 제도가 제 기능을 하지 못하는 상태인‘표류’로 설명될 수 있다. 이는 단기간에 팽창된 학생상담 정책이 법･제도적 미비함을 해결하지 못한 채, 정책 수행 인력들의 정책에 대한 불신을 형성시켜 불응으로 이어진 시기로 함축될 수 있기 때문이다. 본 연구의 결과를 바탕으로 도출한 결론은 다음과 같다. 첫째,‘위기학생 중심의 처방적 학생상담 패러다임’에서‘모든 학생을 대상으로 하는 예방적 학생상담 패러다임’으로의 전환이 필요하다. 본 연구에서는 2004년부터 시작된 전문상담교사제도 시행 이후, 학생상담이 학교폭력 문제와 결합하기 시작하면서 사회적으로 굵직한 이슈가 발생할 때마다 학생상담 정책을 주요 대안으로 부각시키는 정책결정이 반복되는 것으로 나타났다. 하지만 초중등학교 학생상담 정책은 학생에게 발생한 문제 해결 및 위기 개입과 같은 영역에 한정될 것이 아닌, 학생의 성숙과 발달을 촉진하는 교육 활동의 일환으로 접근되어야 할 것이다. 둘째, 정책과 현장의 간극을 줄이기 위하여 다양한 행위자들의 정책 참여가 확대되어야 한다. 최근 들어 정책집행자인 전문상담교사 및 전문상담사 등 이해관계자들의 정치행동이 증가함으로써 정책 갈등의 측면에서 다양한 쟁점들이 화두가 되고 있다. 따라서 교육부는 수면 위로 드러난 정책 갈등을 외면하기보다, 정책집행자들이 보다 공개적이고 공식적인 절차를 통하여 정책과정에 적극적으로 참여하게 하여 학생상담의 실천적인 측면의 정보와 아이디어를 제공할 수 있도록 해야 할 것이다. 셋째, 초･중등학교 학생상담 정책의 체계적 운영을 위하여 국가 수준의 학생상담 정책연구 기관의 설립이 요구된다. 이를 통하여 학생 심리･정서적 이슈와 관련한 다양한 콘텐츠 개발, 수퍼비전이나 컨설팅 등의 지원 등 보다 체계적으로 학생상담 정책을 지원하고 관리하는 시스템이 구축되어야 할 것이다. 넷째, 이러한 제도적 여건을 공고히 하기 위하여, 무엇보다 초･중등학교 학생상담 관련 이익집단과 다양한 주체들 간의 사회적 합의를 통한 제도의 입법화가 선행되어야 한다. 본 연구의 결과에 따르면, 초･중등학교 학생상담 정책은 몇 차례의 입법 시도가 있었으나 국회에서 발의한 학생상담 단독 법안들이 성사되지 못하면서 제도적 혼란이 지속되는 것으로 나타났다. 이에,‘정책의 법제화’를 통하여 학생상담 정책에 대한 개념을 재정립하고, 정책의 명확한 범위와 대상을 규정하며, 이에 따른 직무를 명시하는 제도적 기반을 마련해야 할 것이다. 다섯째, 초･중등학교 학생상담의 발전을 위하여 정책에 직접적으로 관여하는 행위자들뿐만 아니라, 일반 시민까지도 제도 변화에 목소리를 낼 수 있는 장이 마련되어야 할 필요가 있다. 정부 주도의 정책집행 방식은 제도의 효율적인 작동에는 유리할 수 있으나 정책의 질 제고를 담보하는 것에는 한계가 있기 때문이다. 이러한 측면에서 특정 집단을 위하여 정책이 집행되지 않도록 학생, 학부모, 일반 교사 등 보다 다양한 이해관계자들의 정책 참여를 독려함으로써, 정책에 대한 공감을 형성하고 관심을 제고할 수 있도록 기회의 장을 마련할 필요가 있다.