교육 특별교부금 배분의 영향요인과 공평성 분석

Abstract

This paper investigates the allocation of Educational Special Grant in Korea whether is managed according to its institutional setting. To find out, empirical analysis is conducted based on definition of the purposes of Educational Special Grant, which are categorical intergovernmental grant and fiscal equalization resource. For Preceding research review, analyze grant-in-aid at a point of view of fiscal intergovernmental relation. Legislation change and operation of Educational Special Grant, comparison with other fiscal institution are also conducted. Empirical analysis implemented by analyzing influences and equity of allocation of Educational Special Grant. Analyzing influences of allocation is implemented to find out Educational Special Grant discriminate allocation to schools by characteristics of schools and local government which school belongs to. Dependent variable is Educational Special Grant per student. Independent variables are designed as hierarchically which are school and local government level. Student per teacher ratio, public or private, special education class, effort to secure additional budget are included in school level, political orientation and career of superintendent of local educational government, allocation method of school budget, and province are included in local government level. Random intercept model of Hierarchical Linear Model is applied. Analysis of equity is to find out distributional improvement of ex ante versus ex post of Educational Special Grant, so Gini’s coefficient and generalized entropy index decomposition are applied. Educational statistics data, school-based accounting data, school list of educational special grant of 2015 fiscal year are used. Analysis objects are elementary, middle and high schools. Specific research items and results are as follow. First, Special Educational Grant is allocated discriminatively according to the characteristics of school and local government. Characteristics of school level statistically meaningful influences of allocation are teacher-student ratio, private schools, have special education classes, effort to secure additional budget. Of local government level, allocation method of school budget is analyzed as statistically meaningful. Second, Educational Special Grant contribute to distributional improvement restrictively. For town, township, islands and isolated areas of elementary and middle school, cities and province, every local size and school size of high school distributional equity is improved. By decomposition of groups, public and private middle school of province, private middle school of town and private high school, 1st quantile school size of private middle and high school are dedicate to between group equity advancement. The empirical results of this paper, suggestions and follow up studies are proposed. First, concentration of investment of Educational Special Grant on high school. This implies 2 possibilities of fund managed discriminately to high school or unit price of educational expense of high school is higher than other schools. For further study detailed analysis on each program category and school level is neede. Second, as a categorical grant Educational Special Grant is proven that allocate resources discriminatively. For further study is needed for analysis of allocation by purpose of programs. Third, Educational Special Grant is dedicated restrictively to distributional equity. To improve distributional equity of educational grant for every school level, amount of fund should be increased drastically or equity of educational general grant should be improved. Fourth, accumulation of Educational Special Grant data and aligns with school-based accounting data of EDUFINE every year is needed. Fifth, further study on anlysis factors on allocation of Educational Special Grant to shcools is needed. Career of principal, effort and interest of fund management between school members, administrative support could be possible factors.;이 논문은 교육 특별교부금이 제도의 목적에 부합하도록 배분되는지를 실증분석한다. 교육 특별교부금의 목적은 사업범주교부금(categorical intergovernmental grant)과 재정 형평화 재원(fiscal equalization)으로 규정하며 실증분석은 수혜대상자별 차등 배분 여부 확인과 공평성 개선 여부를 확인한다. 이론적 배경에서는 정부 간 재정관계(fiscal intergovernmental relation)의 대표적 제도인 정부지원금(grant-in-aid) 제도를 분석하고, 교육 특별교부금의 법적‧제도적 변화, 배분현황, 다른 재원과의 비교 등의 결과들을 종합하여 교육 특별교부금의 성격을 규명하였다. 실증분석은 교육 특별교부금 배분의 영향요인 분석과 공평성 분석이다. 배분의 영향요인 분석은 학교 및 학교가 소속된 시‧도교육청의 특성에 따라 차등배분이 이루어지는지를 확인한다. 종속변수는 학교별 학생 1인당 특별교부금이며 독립변수는 학교 수준과 시‧도교육청 수준의 위계적 모형으로 설계하였다. 학교 수준 변인은 교원 1인당 학생수, 설립 구분, 특수학교 운영 여부, 학교의 재정확보 노력이고 시․도교육청 수준 변인은 시‧도교육감 정치적 성향, 시‧도교육감의 초․중등 출신 여부, 학교교육비 배분방식, 시지역 및 도지역 여부로 하였다. 분석방법은 위계적 선형모형(Hierarchical Linear Model)으로 확률적 절편모형을 적용하였다. 배분의 공평성 분석은 특별교부금 배분 전후의 공평성 개선 여부를 분석한다. 시‧도별, 지역규모별, 학교규모별 학생 1인당 보통교부금과 이에 특별교부금을 더한 값에 지니계수(Gini’s coefficient)를 적용하여 특별교부금 배분 전후의 형평성 개선 정도를 분석하였고, 일반화된 엔트로피 지수 분해기법(generalized entropy index decomposition)을 적용하여 집단 간 차이 또는 집단 내 차이가 공평성 개선에 얼마나 영향을 미쳤는지를 분석하였다. 분석자료는 2015년 교육통계, 학교회계, 특별교부금 교부대장을 활용하였고 분석대상은 공․사립 초․중․고등학교이다. 이 논문의 연구문제들에 대한 결론을 도출하면 첫째, 교육 특별교부금의 배분이 학교 특성에 따라 차등적으로 배분되는 것으로 나타났다. 배분에 영향을 미치는 학교 특성은 교원 1인당 학생수, 사립학교, 특수학급 운영여부, 재정확보 노력변수이고, 시․도교육청 특성은 교육비의 차등배분 여부로 나타났다. 둘째, 교육 특별교부금은 지방교육재정교부금 배분의 공평성 제고에 제한적으로나마 기여하는 것으로 나타났다. 교육 특별교부금 배분 전후의 공평성 개선은 고등학교에서 나타났으며, 초등학교의 도지역과 읍지역 및 면‧도서벽지지역, 중학교의 면‧도서벽지지역, 고등학교의 시지역과 도지역, 모든 지역규모와 모든 학교규모에서 공평성이 개선되는 것으로 나타났다. 공평성의 개선에 기여하는 정도가 집단 간 차이에서 비롯되는 경우는 도지역의 공립 및 사립 중학교, 사립 고등학교, 면‧도서벽지지역의 사립 중학교, 사립 고등학교, 학교규모 1분위의 사립 중학교와 사립 고등학교로 나타났다. 이 논문의 정책적 시사점과 후속연구는 다음과 같다. 첫째, 고등학교에 대한 교육 특별교부금의 집중투자가 이루어지고 있다. 이는 정부의 중점 시책인 고등학교 대상 사업에 실제 재원 투자가 많이 이루어지는 등 시책수요를 반영하여 운영되고 있음을 의미하거나, 학교급별 교육비 단가의 차이가 적용되어 고등학교에 더 많은 재정이 분담되는 것을 의미할 수 있다. 이를 위해 사업 성격별, 대상학교급별 사업을 분리한 분석 등의 추가 연구가 필요하다. 둘째, 교육 특별교부금이 사업범주 교부금으로써 제한적으로 특정 수요에 맞는 차등 배분이 이루어지고 있다는 것을 실증하였다. 그러나 사업의 특성이나 목적별로 차등배분이 이루어지는지를 검토하기 위해서는 후속연구가 필요하다. 셋째, 교육 특별교부금이 보통교부금의 보완적인 제도로서 분배의 공평성을 개선하는 데에 일부 기여하고 있으나 모든 학교급에 적용될 수 있도록 규모가 대폭 확대되거나 보통교부금의 배분의 공평성 개선이 우선적으로 이루어져야 한다. 넷째, 특별교부금 배분 및 운영 결과에 대한 지속적인 데이터를 축적하며 학교회계에 반영하여 자료의 정확성을 높이는 것이 필요하다. 다섯째, 특별교부금의 확보에 미치는 학교의 노력요인들을 규명하는 연구가 필요하다. 교장의 전문직 경력, 교사들의 학교발전을 위한 노력이나 태도의 적극성, 교장 및 행정지원들의 재정 운영에 대한 관심 정도 등에 따라 특별교부금을 추가로 확보하고 있는지 등을 고려한 후속연구가 요구된다.