교원 근무성적평가체제 개선 연구 : 발달지향적 접근을 중심으로

Abstract

본 연구의 목적은 효과적인 교원 근무성적평가체제의 개발을 위한 여러 접근 중 교원 개인과 학교조직의 발달 모두를 강조하는 발달지향적 접근을 중심으로 현행 근무 성적평가체제의 문제를 논의하고, 발달지향적 접근에 기초하여 평가체제를 새로이 개발·실행하고자 할 때 중앙 및 지방의 교육행정조직에서 지침으로 활용될 수 있을 개선 모델을 예시하는 데 있었다. 본 연구의 문제 인식은 교원의 근무 수행을 평가하기 위한 근무성적평가체제가 수행할 수 있는 다양한 기능들 중에서 인사행정 결정을 위한 단순한 기능만 수행하고 있을 뿐, 교육조직의 개선이나 교원 개인의 전문적인 성장을 위한 것으로 기여하지 못하고 있는 현상에서부터 출발되었다. 이러한 문제 인식은 현행 실시되고 있는 근무성적평가제도에 대한 불만이 심한 나머지 제도 자체를 폐지하자고 까지 주장하는 교사들의 강한 요구에 의하여 명확해졌으며, 1980년 이후부터 활발히 논의 시도되고 있는 발달지향적 접근에 비추어 봄으로써 더욱 강화되었다. 본 연구에서는 현행 근무성적평가체제가 발달지향적 접근을 중심으로 개선할 수 밖에 없는 필연성을 다음의 연구 문제들을 통하여 강조하고 개선을 위한 기본 방향을 제시하고자 하였다. 즉 (1) 교원의 근무성적평가체제는 교육체제 내에서 어떠한 기능을 수행하며, 교육의 질 개선에는 어떻게 기여하는가? (2) 교원 근무성적평가체제의 개발을 위한 다양한 접근들은 어떠한 유형들로 구분할 수 있으며, 근무성적평가체제가 발달지향적 기능을 수행하도록 하기 위하여는 체제의 구성 요소들이 어떻게 계획되고 운영되어야 하는가? (3) 외국의 교원 근무성적평가체제와 관련하여 어떠한 문제들이 제기되고 있는가? 그리고 이들 문제의 원인은 어디에서 비롯되었는가? (5) 외국과 한국의 교원 근무성적평가체제는 어떠한 점에서 비교되어지며, 외국의 경우가 한국의 평가체제 개선에 주는 시사점은 무엇인가? (6) 한국의 교원 근무성적평가체제를 발달지향적 접근을 중심으로 재개발하고 실행할 수 있도록 개선시키기 위하여 중앙교육행정조직과 지방교육행정조직 차원에서 사전에 준비해야만 하는 사항들은 무엇이며, 개발과 실행 단계에서 유념해야 할 기본 원칙은 무엇인가? 그리고 이들 각 단계는 어떻게 구조화하여 모델로 예시할 수 있는가?의 연구문제를 정하여 연구를 추진하였다. 본 연구는 한국의 근무성적평가체제가 발달지향적 접근을 중심으로 새로이 개발되어야 할 필요성을 이론적인 탐구를 통하여 논의하는 문헌 연구로서, 연구의 분석 기준은 평가체제를 기본적으로 구성하는 다음과 같은 5개의 요소였다. 즉 (1) 무엇 때문에 평가를 실시하는가에 관한 목적 및 기능 (2) 어떠한 내용과 기준에 의하여 평가되는가에 관한 내용 및 기준 (3) 어떠한 방법으로 실시되는가 그리고 구체적으로 활용되는 도구는 무엇인가에 간한 방법 및 도구 (4) 어떠한 절차와 단계를 거치면서 평가를 실시하는가에 관한 근무성적평가의 과정 및 절차 (5) 누가 평가를 하는가에 관한 평가자였다. 분석 결과를 토대로 본 연구에서는 현행 근무성적평가체제를 발달지향적 접근에 기초하여 개선시키고자 할 때, 지침으로 활용할 수 있는 개선 모델을 예시하였고, 모델을 중심으로 중앙 및 지방의 교육행정조직에서 사전에 준비해야만 하는 사항과 개발 및 실행 단계에서 유념해야할 기본 원칙들을 제시하였다. (1) 사전 준비 단계에서는 중앙행정조직으로서의 교육부와 지방교육행정조직으로서의 교육위원회에서 담당해야 할 과제들이 제시되었다. 여기서는 평가체제를 통한 조직의 변화를 추구할 수 있도록 평가체제에 관한 기본 관점을 변화시켜 주는 단계가 필수적이라고 강조하였다. 아울러 발달지향적 평가체제가 무엇을 의미하는지를 명시해 주는 기본 원리를 정해 주어야 할 것과, 평가연구 전문기구를 설립함으로써 평가체제의 개선을 위한 준비 작업을 하는 것이 효과적임을 강조하였다. (2) 개발 및 실행 단계에서는 각 학교단위에서 개별적으로 담당해야 할 과제들이 제시되었다. 이와 관련된 것으로는 형성적 평가 기능과 종합적 평가 기능의 보완적인 활용, 직위안내서 및 직무설명서의 개발·활용, 다양한 평가 자원 및 도구 활용, 자기반성적인 평가 절차의 활용, 평가자에 대한 훈련 프로그램의 제공, 그리고 발달을 위한 피이드백의 제공에 관한 내용이 제시되었다. 한국의 근무성적평가체제가 개선해 나가야 할 방향을 중심으로 논의한 결과를 종합하여 요약하면 다음과 같다. 1. 교원의 근무 수행을 평가하기 위한 평가체제는 조직의 행정 관리의 필요에 의한 감독적인 관점으로 개발될 수도 있고 교사 개인의 교수·학습 활동의 개선에 도움을 주기 위한 교육적인 혹은 장학적인 관점으로도 개발될 수 있다. 조직의 행정 관리를 위한 측면이나 교사 개인의 교수·학습 활동의 개선을 위한 측면 모두는 교육조직의 효과성에 영향을 미칠 수 있는 중요한 측면들이다. 개선을 위한 논의의 방향은 이들 양 측면의 어느 한 측면을 더 강조할 것이냐에 두기 보다는 이들 양 측면이 상호 보완적으로 기능할 수 있도록 연결시키는 데 두어야 할 것이다. 2. 현행 근무성적평가체제는 중앙집권적인 교육행정조직의 영향을 받아 관료적인 특성이 지배적이다. 관료적인 교육행정 구조상 현행의 근무성적평가체제는 교사 개인의 전문적 성장이나 교육조직의 효과성 증진을 위한 기능을 수행하기에 어려운 한계를 내포하고 있다. 즉 관료적인 구조하에서는 평가자에게 명령과 감독의 기능이 강요되고, 피평가자에게는 조직이 정한 규율과 명령에 복종하거나 순종할 것만이 강요된다. 평가자는 지배적이고 피평가자는 종속적인 이러한 상·하관계는 교수·학습 활동의 개선을 위한 동기 요인이 되지 못하며, 오히려 불만을 고조시키는 요인으로 작용할 수 밖에 없다. 또한 관료적인 구조하에서의 평가에 관한 정책결정자들은 발달지향적 평가에서 기본적으로 고려해야 하는 원리는 무시하고 행정상의 편의를 위한 도구화나 합리화에만 전념하기 때문에 교사의 전문적 성장이 지연될 수 밖에 없다. 교직이 다른 기업 조직과는 달리 전문지향성이 강한 조직임을 감안할 때, 조직 구성원의 질적 통제는 관료적인 구조에 기초하기 보다는 전문적인 권위 구조에 기초하여야 한다. 이러한 점을 감안하여 평가체제를 개발하게 되면, 평가의 목적은 교직 본연의 업무인 교수·학습 활동의 개선에 주어지게 될 것이고, 평가자 역시 자신의 담당 업무에 대하여 교사 스스로 평가하는 절차와 담당 업무에 대하여 전문성이 높은 전문가들에 의한 평가 절차를 고려하게 될 것이다. 그리고 정책 결정자들은 근무성적 평가가 교원들의 근무 수행만을 감독하기 위한 도구적인 것이 아니라 교육조직의 개선을 위한 중심적인 것임을 인식해야 한다. 3. 교원의 근무성적평가체제는 조직의 책무성 목표와 개인의 발달 목표를 통합적으로 계획하고 실행하여야 한다. 이를 위하여는 전문적인 권위에 기초한 질 통제를 계획하여야 한다. 책무성은 최저한의 근무 수행을 충족시키고 있는가를 감시하는 역할 뿐만아니라 한걸음 나아가 조직의 발달을 위한 필수적인 역할을 수행하는 것으로 보아야 한다. 즉 책무성은 개인에게나 조직에게 최저한으로 승인할 수 있는 근무 수행 수준을 정하여 주는 것이므로 근무성적평가체제에서는 기본적으로 고려되어져야 할 중요한 목표가 된다. 개인의 수준에서 책무성은 개관적인 정보 수집과 분석에 의한 피이드백을 통하여 개인의 수행할 수 있는 업무의 양을 제시해 주며, 조직의 수준에서 그것은 전문적인 근무 수행과 조직의 목표 수준을 연결시켜 주는 평가 활동을 통하여 지속적으로 검토하게 만든다. 따라서, 책무성과 발달 목표는 조직에서 경쟁적이고 대립적인 것이 아니라 서로를 강화시켜 주는 관계에 있다고 볼 수 있다. 이러한 관계에서 강조되어 논의되어야 할 점은 개인과 조직의 목표 통합은 단순히 개인의 변화를 시도함으로써 이루어지는 것이 아니라 개인의 전문적인 발달이 학교조직의 목표 달성과 분위기 개선에 기여하고 있음을 입증하는 것으로 이루어져야 한다는 것이다. 이것이 강조되는 이유는 개인의 변화가 이루어졌다고 해서 반드시 조직의 목표 달성이 증진된다는 것을 보장할 수 없다는 데에 기인한다. 4. 발달지향적 근무성적평가체제를 개발하기 위한 사전 준비단계에서 필수적으로 유념해 두어야 할 부분은 평가체제의 효과적인 실행을 위한 여건 조성이다. 여기서는 평가연구를 전담하는 평가연구 전문위원회를 발족하고 발달지향적 평가체제의 효과적인 실행을 위한 유인체제를 확립하는 데 전념해야만 한다. 본 연구자는 유인 체제가 그동안 고수해왔던 평가체제의 관점 변화를 선도하고 촉진시키는 촉매 요인으로서 중요한 기능을 수행할 수 있다고 본다. 연구자가 사전 준비 단계로서 유인체제의 확립을 주장하는 이유로서 두 가지를 제시하였는데 하나는 평가체제에 관한 기본 관점을 변화시키고, 평가체제에서 지켜져야 할 기본 원리들을 제시하였다고 해서 그것 자체만으로는 발달지향적 근무성적평가체제를 효과적으로 실행 할 수 있게 하는 충분 조건이 되지 못할 것이라는 점이었다. 다른 하나는 교육자치제도의 실시에 따라 각 지역의 상황에 필요한 다양한 유인체제를 확립함으로써 교육자치제도의 효과적인 실현에 기여할 수 있을 것이라는 점이었다. 변화를 촉진시키기 위하여 고려할 수 있는 유인체제로서는 지역에 처한 상황에 따라 다양한 것이 강조될 수 있을 것이나 연구자는 공통적으로 고려할 수 있을 네 가지 유인 요인들을 제시하였다. 이에는 교육위원회의 최고 책임자의 적극적인 참여를 바탕으로 하는 강력한 지도력 발휘 요인과 평가체제를 둘러싼 주변 상황의 안정성 요인, 평가체제 개발 과정에서의 교사의 적극적인 참여 요인, 그리고 장학활동과의 연계성 강화 요인을 제시하였다. 4.근무성적평가의 전체 과정에서는 교사의 참여가 필수적으로 고려되어야 한다. 중앙교육행정조직에서 새로운 평가체제에 대하여 갖고 있는 기본적인 관점과 의도를 수혜자인 교사에게 명확하게 인식시키고 이해를 도모시키기 위하여는 교사 참여가 필수적인 요건이 되어야 한다. 교사는 근무성적평가체제의 제1차적인 수혜자가 되며, 발달지향적 근무성적평가체제는 바로 교사들을 위한 것으로 개발되어질 것이기 때문에 교사들의 평가정책에 관한 의견을 제시할 기회를 제공해야만 한다. 교원들을 위한 교원 정책의 개발은 교원의 요구 반영에서부터 출발해야만 한다. 따라서, 어떠한 교원정책도 상부로부터의 일방적인 결정과 명령적이고 강요적인 지시 형태로 집행되어져서는 실효를 얻을 수가 없을 것이다. ; 1. Purpose of the Study The teacher performance appraisal system (TPAS)^1 can not only provide the decisive data for the personnel administration but also promote the professional development of teachers. In addition, it can improve the effectiveness of the school organization. The TPAS has been developed in order to carry out these various functions. Various methods to evaluate the performance of teacher can be classified into three approaches: a means-oriented approach, a result-oriented approach, and a development-oriented approach. The development-oriented approach which has been developed and generalized after the middle of 1980’s is recognized as an effective mechanism to bring about the professional development of each individual teacher and the improvement of effectiveness of the school organization. In general, it has been argued that the present TPAS in Korea doesn’t contribute to the professional development of teachers and the improvement of effectiveness of the school organization. The TPAS based on the means-oriented approach serves as preparation of the personnel administration data. The principles and operational guidelines of the TPAS depend on a bureaucratic administration model. The evaluators, who are usually principals, use the TPAS as a symbolic tool to inspect and control teachers. Most teachers consider the TPAS as a useless and even obstructive factor to their professional development. What is more, some teachers advocate its abolition. Considering this problematic situation, it has been suggested that the present TPAS in Korea be made better. The purpose of this study is to analyze the present status of the TPAS’s in Korea and foreign countries and to present the direction and guideline for improvement of the TPAS in Korean focused on the development-oriented approach. 2. Problems of the Study The specific research questions of this study which are established to accomplish its purpose are as follows: (1) How can the TPAS contribute to the quality of education? (2) What kinds of approaches are there in developing the TPAS? And how are its basic components to be planned and operated in order to effectively exhibit its development-oriented function? (3) What are the major problems of the present TPAS in Korea? And what kinds of situational factors are there obstructing the improvement of the TPAS in the educational organization? (4) How are the TPAS’s developed and operated in foreign countries? (5) What significant implications can we obtain for improvement of the TPAS in Korea through its comparison with those in foreign countries? (6) What is the direction of improvement of the TPAS for the professional development and qualitative improvement of teachers? 3. Method and Analysis Criteria of the Study This study is a literature study carried out through various kinds of documents on the TPAS. The analysis criteria are the following basic components of the TPAS: (1) the purpose and function (2) the contents and standards (3) the methods and instruments (4) the process and procedures (5) the evaluator. 4. Results of the Study Based on the results of analysis, this study presents the specific directions for improvement of the TPAS in the pre-preparation, the development, and the implementation steps. I the pre-preparation step, several tasks which must be put in force by the central administrative organization such as the Ministry of Education and the Committee of Education are provided as follows: (1) the change of basic perception toward the TPAS (2) the development of the TPAS and the establishment of its basic principles for its implementation (3) the establishment and operation of ‘the Special Committee on Study of TPAS’ (4) the establishment of inducement system. The tasks to be accomplished in the development and implementation steps can be summarized in the following manner: (1) the supplemental utilization of formative and summative evaluation function, (2) the development and utilization of the Position Guide and Job Description (3) the utilization of various evaluation resources and instruments (4) the utilization of self-reflective evaluation procedures (5) the offering of training programs for evaluations, and (6) the provision of feedback for development.