생물다양성협약(CBD) 체제의 정당성(legitimacy) 위기에 관한 연구

Abstract

생물다양성의 급속한 감소는 이미 과학적으로 충분히 확인된 전 지구적 위기이며, 이에 대응하기 위한 국제법적 노력 또한 지난 수십 년간 축적되어 왔다. 그 중심에 있는 「생물다양성협약(Convention on Biological Diversity, 이하 CBD)」은 생물다양성의 보전, 그 구성요소의 지속가능한 이용, 그리고 유전자원 이용으로부터 발생하는 이익의 공정하고 공평한 공유라는 세 가지 목적을 통해 생물다양성 거버넌스의 기본 틀을 형성해 왔다. 그러나 이러한 제도적 축적에도 불구하고, 생물다양성 손실은 지속적으로 가속화되고 있으며, CBD 체제의 실효성에 대한 의문이 제기되고 있다. 본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로, CBD 체제가 직면한 위기를 단순한 이행 부족이나 정치적 의지 결핍의 문제로 보지 않고, ‘정당성(legitimacy)’의 위기로 진단한다. 즉, 협약이 설정한 규범과 제도가 이해당사자들에게 얼마나 정당한 것으로 받아들여지고 있으며, 그 정당성 구조가 협약의 형성과 운영, 이행 과정 전반에서 어떻게 작동하고 있는지를 분석의 중심에 둔다. 이를 위해 본 논문은 국제법 일반과 국제환경법 분야에서 발전해 온 정당성 이론을 검토한 뒤, 기존 논의가 주로 절차적 정당성과 성과적 정당성에 집중해 왔다는 한계를 지적하고, 생태계 완전성을 기준으로 하는 ‘생태적 정당성’을 새로운 분석 범주로 제시한다. 이러한 분석틀을 토대로 본 연구는 먼저 생물다양성협약 체제가 형성되는 과정에서 생물다양성이 어떠한 사상적·경제적 맥락 속에서 규범화되어 왔는지를 검토한다. 지속가능발전 담론과 자원주권 담론의 결합은 생물다양성 보전을 국제적 의제로 부각시키는데 기여했으나, 동시에 생물다양성을 관리·이용 가능한 경제적 자원으로 보는 효과를 낳았다. 그 결과 CBD는 생물다양성 보전을 직접적으로 강제하기보다는, 이익공유를 매개로 국가들의 참여와 협력을 유도하는 간접적 경로를 제도적으로 채택하게 되었다. 이와 같은 경제·자원 패러다임은 CBD의 제도 운영 전반에 영향을 미쳤다. 전원합의제에 기반한 협상 구조는 포용성을 확대하는 대신, 최소공배수 수준의 규범을 산출하는 결과를 초래하였고, 이는 절차적 정당성의 형식화로 이어졌다. 또한 보전 성과와 재정·기술 지원 간의 연계가 충분히 구축되지 못하면서 성과적 정당성 역시 약화되었다. 나아가 생태계의 내재적 가치와 완전성은 점차 경제적 효용성과 측정 가능성의 논리에 종속되면서, 생태적 정당성의 위기가 구조적으로 심화되었다. 본 연구는 이러한 정당성 위기를 가장 선명하게 보여주는 사례로 유전자원 접근 및 이익공유(Access and Benefit-Sharing, ABS) 체제와 디지털 서열 정보(Digital Sequence Information, DSI)를 둘러싼 논의를 분석한다. ABS 제도는 형평성이라는 규범적 약속에서 출발했으나, 거래 중심의 제도 설계와 다중 규범체계의 병존 속에서 보전 성과로의 환류가 제한되었으며, 절차적·성과적·생태적 정당성의 약화를 동시에 경험해 왔다. DSI 다자체제 논의 역시 새로운 과학기술 환경에 대응하기 위한 시도로 제시되고 있으나, 논의의 초점이 재정적 분담과 조정 메커니즘에 집중될수록 생태계 보전이라는 협약의 근본 목적과의 연결은 오히려 불분명해지는 양상을 보인다. 이는 CBD 체제의 위기가 제도 미성숙의 문제가 아니라, 정당성을 확보하기 위해 선택된 규범적 경로의 귀결임을 시사한다. 이에 본 논문은 CBD 체제의 정당성 회복을 위해 절차적·성과적·생태적 차원을 포괄하는 대안적 접근을 제시한다. 다중 이해당사자의 실질적 참여 보장, 합의 교착을 완화하는 유연한 협력 메커니즘, 성과 기반 이행과 재정 배분의 연계, 그리고 비구속적이되 반복적 검토를 가능하게 하는 다자평가체계는, 강제와 선언이라는 이분법을 넘어 CBD가 ‘살아있는 법’으로 기능할 수 있는 제도적 경로를 제공한다. 특히 생태적 정당성을 중심에 둔 접근은, 생물다양성 보전을 경제적 수단이 아닌 독립된 규범적 목적으로 재위치시키는 데 기여할 수 있다. 결론적으로 생물다양성협약의 위기는 환경기준의 부재에서 비롯된 것이 아니라, 높은 생태적 기준이 수용되고 이행될 수 있는 정당성 구조의 미비에서 기인한다는 점을 밝힌다. 정당성은 환경규범을 약화시키는 타협의 논리가 아니라, 오히려 보다 강한 생태적 기준이 국제법 질서 속에서 지속적으로 작동하기 위한 전제조건이다. 이러한 관점에서 본 연구는 CBD 체제의 재구성이 급진적 규범 강제나 제도적 단절이 아니라, 생태적 완전성을 존중하는 방향으로 정당성을 축적해 나가는 점진적 전환을 통해 이루어질 수 있음을 제시하며, 국제환경법 전반에 대한 이론적·제도적 시사점을 제공한다.;The rapid loss of biodiversity has already been firmly established as a global crisis through scientific evidence, and international legal efforts to address this challenge have accumulated over several decades. At the center of these efforts stands the Convention on Biological Diversity (CBD), which has provided the foundational framework for global biodiversity governance through its three objectives: the conservation of biological diversity, the sustainable use of its components, and the fair and equitable sharing of benefits arising from the utilization of genetic resources. Despite this institutional development, however, biodiversity loss continues to accelerate, while doubts regarding the normative authority and effectiveness of the CBD regime have steadily intensified. This dissertation approaches this dilemma not as a problem of mere implementation failure or insufficient political will, but as a crisis of legitimacy within the CBD regime. Rather than focusing solely on compliance outcomes, the study examines whether and how the norms and institutions established under the CBD are perceived as legitimate by relevant actors, and how legitimacy structures shape the formation, operation, and implementation of biodiversity governance. Drawing on theories of legitimacy in international law and global environmental governance, this research identifies the limitations of existing analyses, which have largely emphasized procedural and output-oriented legitimacy, and proposes ecological legitimacy as a distinct analytical category grounded in ecosystem integrity. Using this analytical framework, the study first traces the intellectual and normative foundations through which biodiversity has been conceptualized and institutionalized under international law. The convergence of sustainable development discourse and resource sovereignty narratives played a critical role in elevating biodiversity conservation onto the international agenda. At the same time, this convergence reconstituted biodiversity as a manageable and economically valorized resource. As a result, the CBD adopted an indirect regulatory pathway, seeking to realize conservation objectives not through direct ecological obligations, but through mechanisms of benefit-sharing designed to secure participation and cooperation from States. This economic–resource paradigm has profoundly shaped the institutional operation of the CBD. While consensus-based decision-making expanded inclusiveness, it also produced norms reflecting the lowest common denominator, contributing to the procedural formalization of participation without substantive ambition. Weak linkages between conservation outcomes and financial or technological support further undermined output legitimacy. Most critically, the intrinsic value of ecosystems and the principle of ecological integrity have increasingly been subordinated to economic efficiency and measurability, leading to a structural erosion of ecological legitimacy. The crisis of legitimacy becomes most evident in the regimes governing Access and Benefit-Sharing (ABS) and the ongoing negotiations on Digital Sequence Information (DSI). Although the ABS regime originated in a normative commitment to equity, its transaction-oriented design and coexistence with multiple overlapping legal regimes have limited its contribution to conservation outcomes, while simultaneously weakening procedural, output, and ecological legitimacy. Similarly, while the emerging DSI multilateral mechanism is presented as a response to scientific and technological change, the growing emphasis on financial contributions and burden-sharing risks further decoupling benefit-sharing from the ecological objectives of the CBD. These developments suggest that the legitimacy crisis of the CBD is not transitional or incidental, but rather the consequence of a deliberate normative pathway chosen to secure political acceptance through economic rationales. Against this backdrop, the dissertation proposes a set of alternative pathways for restoring legitimacy across procedural, output, and ecological dimensions. These include institutionalizing meaningful participation by diverse stakeholders, introducing flexible cooperation mechanisms to overcome negotiation deadlock, linking performance-based conservation outcomes with financial allocation, and establishing non-binding yet iterative multilateral review processes. Such approaches move beyond the binary of coercive enforcement versus symbolic declarations, offering institutional conditions under which the CBD can function as a living law. Centering ecological legitimacy, in particular, enables biodiversity conservation to be reasserted as an autonomous normative objective rather than a derivative instrument of economic utility. The central conclusion of this study is that the crisis of the CBD does not stem from the absence of environmental standards, but from the lack of legitimacy structures capable of sustaining high ecological standards in practice. Legitimacy should not be understood as a compromise that weakens environmental norms, but as the precondition through which ambitious ecological obligations can be socially accepted, internalized, and effectively implemented within the international legal order. From this perspective, the future of the CBD lies not in abrupt regulatory rupture or heightened coercion, but in a gradual institutional transformation that accumulates legitimacy while re-centering ecological integrity as the core normative foundation of biodiversity governance. This study thus offers broader theoretical and institutional implications for international environmental law and global environmental governance.