중국 ‘쌍감’(双减) 정책 결정과정 분석

Abstract

In August 2018, the Office of the State Council of China published the "Opinions of the Office of the State Council on the Standards for the Development of Private Education Institutions”. With this document, China began overall management of private education institutions nationwide. On July 24, 2021, the Office of the Central Committee of the Communist Party of China and the Office of the State Council announced the Double reduction policy, which is an opinion on further reducing the burden of homework and private education for students in the compulsory education stage. The Double reduction policy is a policy to reduce the student burden presented by the government of the People’s Republic of China to implement Xi Jinping’s Chinese education directive. ‘Double reduction’ means reducing the two burdens of students in the compulsory education stage. The first is to reduce the burden of homework for students in the compulsory education stage, and the second is to reduce the burden of private education for students in the compulsory education stage. This policy is currently a significant step in China's education sector, and through it it seeks to reform and overhaul the school education and private education industries. The policy suggested that compulsory education should reduce the total number and time of tasks, reduce the burden of heavy homework, increase the level of after-school services in schools, and meet the diverse needs of students. Regarding private education, it is regulated that the existing private education companies for each department targeting students in the compulsory education stage must be registered as non-profit organizations, and the online private education companies for each department have been changed to be approved. Private tutoring companies are prohibited from organizing private tutoring by department during national holidays and vacations, and private tutoring companies are prohibited from obtaining new permits and raising funds such as IPOs or investment inducements. The purpose of the Double reduction policy is to reduce the class burden of students in the compulsory education stage by controlling private education by department (including online and offline), promote overall development and sound growth, and reduce the burden of private education expenses at home and parents, reducing educational anxiety. is to alleviate This policy dealt a serious blow to China's rapidly capitalizing private education sector. This study applies Kingdon's policy stream model to analyze the decision-making process of the double reduction policy, and based on this, to solve other education problems that are included in China's policy agenda or not yet included in the policy agenda. Try to provide experiences and references for the lasting policy. In this study, first, the process of change in China's private education policy was summarized and the policy characteristics of each stage were summarized. Then, the problem stream, the policy stream, and the political stream in the process of double reduction policy decision-making process, the generation mechanism and the time and cause of the opening of the policy window were analyzed with an emphasis, and at the same time, the lack of setting the double reduction policy agenda was analyzed. I try to point it out and make suggestions based on it. In the process of analyzing the process of change in China's private education policy, this study divided the process of change in China's private education policy into the period of abandonment of private education, the period of early management of private education, and the period of total management of private education. Specifically, the first stage is the ‘private tutoring neglect period', from 2000 to 2007, and the government neglected private tutoring without recognizing the importance of private tutoring management. During the period of neglect, some private education institutions began to appear socially, but the concept of ‘private education institutions’ had not yet appeared clearly in policy, and in this stage of policy, the government classified private education institutions as ‘places for extracurricular activities’. Therefore, China's private education management policy at this time mainly focused on ‘regulation of places for extracurricular activities'. In the second stage, ‘Early private education management', the government began to focus on macro management of private education as the demand for private education increased from 2008 to 2014 and the scale of private education rapidly increased. At this stage, the degree of government intervention is moderate. Looking at the contents of the private education management policy of this period, the private education management policy announced by the government was centered on ‘reducing the burden on students, prohibiting paid tutoring, and fixing the problem of reckless collection of education expenses'. Lastly, the ‘Private Education Management Period' corresponds to the period from 2015 to 2021, and is the period when the flow of full-scale private education control was formed in earnest. The double reduction policy was also announced at this time. During this period, the keyword ‘private education institution' increased noticeably in the policy documents related to private education management announced by the Chinese government, and ‘reducing student burden' was still the keyword at this stage. This shows that since 2015, the government has begun to place more emphasis on managing private education institutions. Expressions such as ‘regulation, standards, approval, and prohibition' appeared frequently in policies, and the use of compulsory policy tools showed that the government's management of private education had entered a high level of intervention. The stream of problem in the decision-making process of the double reduction policy was analyzed by dividing them into major indicators, triggering events, and policy feedback. In key indicators, problems that affect equity in education, such as excessive academic burden on students, excessive cost of home education, and management confusion of private education institutions, are remarkable. In the process of policy feedback, the effect of a series of burden reduction policies previously announced by the government was not good, resulting in the phenomenon of ‘reducing the burden within schools and increasing the burden of private education outside of school’, and the problem of reducing the burden on students has not yet been resolved. In addition, frequent triggering incidents such as the suicide of elementary and middle school students and the escape from private educational institutions are attracting national attention. In the stream of policy in the process of double reduction policy decision-making, vertical policy development, horizontal policy promotion, and alternatives proposed by policy innovators were analyzed. First, in terms of vertical policy development, in recent years, especially in 2018, China has intensively introduced various burden reduction policies, gradually expanding from in-school burden reduction to off-campus burden reduction. On the other hand, policies to reduce the burden within schools were frequently announced, and in March 2021, ‘Notice of the Ministry of Education on Strengthening Sleep Management for Elementary and Secondary School Students' The ‘Notification of the Ministry of Education on Strengthening the Operation and Management of Compulsory Education Schools' was announced. On the other hand, policies to strengthen governance of private education institutions outside the suburbs are also being continuously announced, and in 2017, ‘Opinions on Deepening Education System Reform' Notice on the Development of Governance of Private Education Institutions outside the country to effectively alleviate the From the perspective of promoting educational policies, in recent years, in order to promote education reform and promote the sound development of youth, China has enacted the Law on the Protection of Minors of the People's Republic of China and the People's Republic of China. The People's Education Promotion Act was amended and a new childbirth policy, namely the three-child policy, was announced. It is an alternative proposed by policy innovators.In the academic world, private education widens the gap in the acquisition of educational resources and educational outcomes for compulsory education students from different classes, from urban and rural areas, and the ‘theater effect' and ‘inner circle' phenomenon of education. In addition, the government should attach great importance to the connection between private education and school education, and urgently classify and manage private education institutions for supervision and guidance of private education institutions, establish an evaluation system for private education institutions, and conduct supervision. The opinions of private education entrepreneurs can be divided into two types: comprehensive management and gradual management. The first is the demand for standardized guidance in the private education market, mainly raising the industry threshold and banning unqualified management private education institutions. The second is the induction of capital integration, emphasizing not the refusal of capital, but the single option for the entry of foreign capital, i.e., funding for the accumulation of one's own competitive advantage. At the two National Sessions in 2021, the National People's Congress and members of the CPPCC presented an alternative that the government should strictly supervise online and offline private education, promoting policy makers to attach importance to the issue of reducing the education burden and entering the policy agenda. All of these alternatives have established a stream of policy alternatives that come up with a double reduction policy. In the decision-making process of the double reduction policy, the political stream was analyzed by dividing it into the social atmosphere, the replacement of the central group, and the ruling ideology of the Communist Party. First, the public's dissatisfaction with private education and the national passion for educational equity are revealing the social atmosphere through various channels such as the mass media. Second, since the inauguration of President Xi Jinping in the replacement of national leaders, the role of education in economic and social development has been very important, and the fundamental mission of cultivating talent has been established by presenting new ideas and views on education-related topics. In addition, the CCP's ruling ideology is to serve the people wholeheartedly, put people first, make the policy agenda fair and just, and pay more attention to the needs of the masses. Fair education is the demand of the masses, and the Communist Party will always uphold it. These three streams are combined with the two national sessions in 2021, with the announcement of the results of the 7th national census on May 11, 2021 and the opening of the 19th meeting of the Central Comprehensive Deepening Reform Committee on May 21, 2021, opening the policy window. The policy intention to reform education and manage the private education market entered the policy agenda, eventually forming the double reduction policy. This sufficiently proves that the multi-stream policy model theory has strong interpretability and applicability to the analysis of the Chinese policy decision-making process. However, there are some shortcomings in setting the agenda for the double reduction policy. First, there is a risk in identifying in the stream of problem is no indicator system to show the educational burden, and information feedback resources are unequal. The second is that the subject of participation in the stream of policy is single. Public participation is lacking, and the driving role of experts and scholars is also lacking. Third, there is irrationality in the national sentiment in the stream of political. There is a lack of voice for the vulnerable and obstruction of the vested interests in the public opinion environment. The following suggestions are presented by analyzing the shortcomings of the agenda setting of the double reduction policy. First, an indicator system should be established in the stream of problem. A sound problem response system must be established in the flow of problems, and the rationality of decision-making must be improved by systematically ensuring that serious and urgent problems are dealt with scientifically and effectively. Second, pluralistic participation should be expanded in the stream of policy. In order for the people to participate more in setting the agenda of the double reduction policy, it is necessary to expand the participation of the people and attach importance to the role of experts and scholars. At the same time, it is necessary to standardize the scientific and rationality of the participants to cultivate the people's self-awareness and participation consciousness, and to improve the scientific nature of policy agenda setting. Third, in the stream of political, the public's emotional response system must be perfected. Due to the unbalanced distribution of social resources, the economic and political status of each interest group is different. Improving the flow of politics, as strong interest groups are better able to influence policy agenda-setting depending on the resources they possess, while weak interest groups have difficulty maintaining their rights due to limited expressive power and channels. should strengthen protection and support for the underprivileged while setting policy agendas, and listen to the voices of the underprivileged.;2018년 8월 중국 국무원판공청(国务院办公厅)은 <国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见(국무원 판공청의 사교육 기관 발전 규범에 관한 의견)>을 발표하였다. 이 문서를 통해 중국은 전국적으로 사교육 기관에 대한 전반적인 관리를 시작했다. 2021년 7월24일, 중국공산당 중앙판공청(中共中央办公厅), 국무원판공청은 <关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见(의무교육단계 학생들의 숙제 부담과 사교육 부담을 더 깊이 감소시키는 것에 관한 의견)>인 ‘쌍감’(双减)정책을 발표했다. ‘쌍감’정책은 시진핑(習近平)의 중국 교육지시를 시행하기 위해 중화인민공화국 정부가 제시한 학생부담 경감정책이다. ‘쌍감’은 의무교육 단계 학생들의 두 가지 부담을 감소시키는 것을 의미한다. 첫째는 의무교육 단계 학생들의 숙제 부담을 감소시키는 것이고, 둘째는 의무교육 단계 학생들의 사교육 부담을 감소시키는 것이다. 이 정책은 현재 중국의 교육 분야에서의 중대한 조치이며 이를 통해 학교교육과 사교육 산업을 개혁하고 정비하려고 한다. 이 정책은 의무교육의 경우 총 과제 수와 시간을 줄이고 과중한 과제 부담을 줄이며 학교 방과 후 서비스 수준을 높이고 학생들의 다양한 요구를 충족시켜야 한다고 제안했다. 사교육에 대해서는 의무교육단계 학생을 대상으로 하는 기존 학과별 사교육업체를 비영리기관으로 등록하도록 규정하고 있으며, 온라인 학과별 사교육업체는 승인제로 변경되었다. 사교육업체가 국가 법정 공휴일 및 방학 기간 중 학과별 과외를 조직하는 것을 금지하고 사교육업체의 신규 허가와 IPO나 투자 유치 등 자금 조달도 금지했다. ‘쌍감’정책의 목적은 학과별 사교육(온·오프라인 포함)을 통제함으로써 의무교육 단계 학생들의 수업 부담을 줄여주고, 전반적인 발전과 건전한 성장을 도모하며, 가정의 사교육비 지출과 학부모의 부담을 줄여 교육 불안을 완화하는 것이다. 이 정책은 빠르게 자본화되고 있는 중국의 사교육에게 심각한 타격을 주었다. 본 연구는 Kingdon(2011)의 정책흐름모형(policy streams framework)을 적용하여 ‘쌍감’ 정책의 결정과정을 분석하고 이를 바탕으로 중국의 정책 의제에 포함되거나 아직 정책 의제에 포함되지 않은 다른 교육 문제를 해결하기 위한 시사점을 제공하는 것을 목적으로 한다. 본 연구에서는 먼저 중국 사교육 정책의 변천 과정을 정리하고 각 단계의 정책 특성을 정리하였다. 그리고 ‘쌍감' 정책 결정 과정에서 문제의 흐름, 정책 대안의 흐름, 정치의 흐름이 발생하는 메커니즘과 정책의 창을 열린 시기와 원인을 중점적으로 분석하고, 동시에 ‘쌍감' 정책 의제 설정의 부족한 점을 지적하고, 이를 토대로 제언을 제시하였다. 중국의 사교육 정책의 변천 과정을 분석한 과정에서 본 연구는 중국의 사교육정책의 변천 과정을 사교육 방치시기, 사교육 관리 초기, 사교육 전면관리시기로 구분하였다. 구체적으로 살펴보면 첫 번째 단계는 ‘사교육 방치 시기'로 2000년부터 2007년에 해당하며, 정부는 사교육 관리의 중요성을 인지하지 못한 채 사교육을 방치하는 태도였다. 방치시기에는 사회적으로 일부 사교육 기관이 등장하기 시작했지만 아직 ‘사교육 기관'이라는 개념이 정책에 명확하게 등장하지 않았고, 이 단계의 정책에서는 정부가 사교육 기관을 ‘교외 활동 장소'로 분류하고 있다. 따라서 이 시기 중국의 사교육 관리 정책은 주로 ‘교외 활동 장소 규제'에 중점을 두었다. 2단계 ‘사교육 관리 초기'는 2008년부터 2014년까지 사교육 수요가 늘면서 사교육 규모가 급속히 커지자 정부가 사교육에 대한 거시적 관리에 치중하기 시작했다. 이 단계에서 정부의 개입 정도는 중간 수준이다. 이 시기의 사교육 관리 정책 내용을 보면 정부가 발표한 사교육 관리 정책은 ‘학생 부담 경감, 유상 보습 금지, 교육비 임의 징수 문제 정돈' 등을 중심으로 이뤄졌다. 마지막으로 ‘사교육 전면관리 시기'는 2015년부터 2021년에 해당하며 사교육 전면 통제 흐름이 본격적으로 형성 된 시기이다. ‘쌍감' 정책도 이 시기에 발표되었다. 이 시기에는 중국정부가 발표한 사교육 관리 관련 정책 문서에서 ‘사교육 기관'이라는 키워드가 눈에 띄게 늘었고 ‘학생 부담 경감'은 여전히 이 단계의 키워드였다. 이는 2015년부터 정부가 갈수록 사교육 기관에 대한 관리를 중시하기 시작했음을 보여준다. 정책에는 ‘규제·기준·승인·금지'라는 표현이 많이 나타났고 강제적인 정책 도구의 사용은 정부의 사교육에 대한 관리가 고개입 단계에 진입했음을 보여준다. ‘쌍감'정책 의사 결정 과정에서 정책문제의 흐름은 주요 지표, 촉발사건 및 정책환류로 나눠 분석하였다. 주요 지표에서 학생들의 과도한 학업 부담, 과도한 가정의 교육비용, 사교육 기관 관리 혼란으로 교육의 형평성에 영향을 미치는 문제점들은 현저하다. 정책 환류 과정에서 이전에 국가에서 발표한 일련의 부담 감소 정책 효과가 좋지 않아 ‘학교 내 부담 줄고, 학교외 사교육 부담 늘고 있다'는 현상이 나타났고 학생 부담 감소 문제는 아직 해결되지 않았다. 아울러 ‘초·중등학생 자살' 사건과 ‘사교육 기관 도망’ 사건이 빈발하는 촉발사건은 전국적인 관심을 끌고 있다. ‘쌍감'정책 의사결정 과정에서 정책대안의 흐름에서 수직적 정책의 발전, 수평적 정책의 추진, 그리고 정책 혁신가들이 제시한 대안으로 나눠 분석했다. 첫째, 수직적 정책의 발전으로 보면, 최근 몇 년, 특히 2018년에 중국은 학교 내 부담 감소에서 교외 부담 감소로 점차 확장되는 다양한 부담 감소 정책을 집중적으로 도입했다. 한편, 학교 내 부담감소 정책이 빈번하게 발표하여 2021년 3월 ‘초·중등학생 수면관리 강화에 관한 교육부 고시'(《教育部办公厅关于进一步加强中小学生睡眠管理工作的通知》), 4월 ‘의무교육학교 운영관리 강화에 관한 교육부 고시'(《教育部办公厅关于加强义务教育学校作业管理的通知》)를 발표하였다. 한편, 교외 사교육기관의 거버넌스 강화 정책도 지속적으로 발표되고 있으며, 2017년 ‘교육체제 개혁 심화에 관한 의견'(《关于深化教育体制机制改革的意见》), 2018년 ‘초·중등학생의 과외부담을 효과적으로 경감하기 위한 교외 사교육기관 거버넌스 전개에 관한 통지'(《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》） 등은 교외 사교육기관 거버넌스에 대한 의견을 발표하였다. 둘째, 수평적 정책 추진의 관점에서 보면, 최근 몇 년 동안 교육 개혁을 추진하고 청소년의 건전한 발전을 촉진하기 위해 중국은 ‘중화인민공화국 미성년자 보호법(《中华人民共和国未成年人保护法》)'과 ‘중화인민공화국 국민교육촉진법(中华人民共和国国民教育促进法》)'을 개정하고 새로운 출산 정책, 즉 세 자녀 정책을 발표하였다. 마지막으로 전문가·학자, 사교육기관 기업자, 인민대표대회 대표 및 정치협상회의 위원 등 정책 혁신가 들이 내놓은 대안이다. 학계에서는 사교육이 도시와 농촌과 다른 계층의 의무교육학생의 교육자원 획득과 교육결과의 격차를 확대하고, 교육의 ‘극장효과' 및 ‘내권（内卷）' 현상을 심화시켰다고 보고 있다. 또한, 정부는 사교육과 학교교육의 연계관계를 매우 중시해야 하며, 사교육기관에 대한 감독과 지도는 시급히 업종에 대한 분류관리를 실시하여 사교육기관의 평가체계를 구축하고, 감독을 진행해야 한다고 보고 있다. 사교육 기업자의 의견은 전면적 관리와 점진적 관리 두 가지로 나눌 수 있다. 첫 번째는 사교육 시장의 표준화된 지도에 대한 요구이며, 주로 산업 문턱을 높이고 무자격 경영 사교육기관을 금지하는 것을 강조하며 본질적으로 자체 경쟁력의 향상과 보장이다. 두 번째는 자본 결합에 대한 유도이다. 자본의 거부가 아니라 대외 자본의 진입을 위한 단일적 선택을 강조하다. 즉 자신의 경쟁 우위 축적을 위한 자금 지원이다. 2021년 전국양회에서 전인대대표와 정협위원들은 정부가 온라인과 오프라인의 사교육에 대해 엄격하게 감독해야 한다는 대안을 제시하여 정책 입안자들이 교육 부담감소 문제를 중시하고 정책 의제에 진입하도록 촉진하였다. 이 대안들은 모두 ‘쌍감'정책을 내놓는 정책대안의 흐름을 구축하였다. ‘쌍감'정책 의사결정 과정에서 정치의 흐름은 사회적 분위기, 중앙 집단의 교체, 공산당의 집권 이념으로 나눠서 분석하였다. 첫째, 사교육에 대한 민중의 불만과 교육공평에 대한 국민적 열정은 대중매체 등 다양한 채널을 통해 사회적 분위기를 드러내고 있다. 둘째, 국가지도자 교체에서 시진핑 주석의 취임 이후 경제와 사회 발전에서 교육의 역할을 매우 중시하고, 교육 관련 주제에 대한 새로운 이념과 견해를 제시하여 인재를 양성하는 근본적인 임무를 확립하였다. 또한, 중국 공산당의 집권 이념은 인민을 위해 성심성의껏 봉사하고 사람 중심의 이념으로 정책 의제를 공정하고 정의롭게 만들고 인민 대중의 요구에 더욱 관심을 기울이는 것이다. 교육 공정은 인민 대중의 요구로서 공산당은 시종일관 지킬 것으로 예상된다. 이 세 가지 흐름은 2021년 전국 양회의 결합으로 2021년 5월 11일 제7차 전국인구조사 결과 발표와 2021년 5월 21일 중앙전면심화개혁위원회 제19차 회의 개회로 정책의 창을 열어 학교 교육을 개혁하고 사교육시장을 관리하려는 정책 의도가 반영되어 정책 의제에 진입하게 되고, 결국 ‘쌍감' 정책을 형성하게 되었다. 이는 정책흐름모형이 중국 정책 의사결정 과정 분석에 강한 해석력과 적용 가능성을 가지고 있음을 보여준다. 그러나 ‘쌍감’정책의 의제 설정에는 미흡한 점도 있다. 첫째, 정책문제의 흐름에서 정책 문제 식별에 위험이 있다는 것이다. 교육 부담을 보여주는 지표체계는 존재하지 않고 정보 피드백 자원이 불균등하다는 점이다. 둘째, 정책의 흐름에서 참여 주체가 공산당으로 단일하다는 것이다. 대중의 참여는 부족하고 전문가와 학자의 추진 역할도 부족하였다. 셋째, 정치의 흐름에는 국민 정서에 비이성이 존재한다는 것이다. 취약계층의 발언권이 부족하고 여론 환경에 기득권층의 방해가 있었다. ‘쌍감' 정책 의제 설정의 미흡한 점을 분석해 다음과 같이 정책적 제언을 제시하였다. 첫째, 정책문제의 흐름에서 지표 체계를 세워야 한다. 문제의 흐름에서 건전한 문제 대응 시스템을 구축해야 하며, 심각하고 긴급한 문제가 과학적이고 효과적으로 처리되도록 제도적으로 보장하여 의사 결정의 합리성을 향상시켜야 한다. 둘째, 정책대안의 흐름에서 다원적 참여를 확대해야 한다. 민중이 ‘쌍감' 정책 의제 설정에 더 많이 참여하기 위해서는 민중의 참여를 확대하고 전문가와 학자의 참여 역할을 중시해야 한다. 동시에 참여 주체의 과학성, 합리성을 규범화하여 민중의 자각성 참여 의식을 배양하고 정책 의제 설정의 과학성을 향상시켜야 한다. 셋째, 정치의 흐름에서 대중의 정서적 반응 시스템을 완비해야 한다. 사회적 자원이 불균형한 분배로 인해 각 이익집단의 경제적·정치적 지위는 다르다. 강세 이익집단은 자신이 보유한 자원에 따라 정책 의제 설정에 더 나은 영향을 미칠 수 있는 반면, 약세 이익집단은 표현 능력과 채널에 제약을 받아 자신의 권리를 유지하기 어렵기 때문에 정치의 흐름에 대한 개선은 정책 의제 설정 중 취약계층에 대한 보호와 지원을 강화해야 하고, 취약계층의 목소리에 더욱 귀를 기울여야 할 것이다.