중국 고등교육 분야에 쌍일류(雙一流) 건설 정책의 분석

Abstract

Governments around the world are developing, applying, and promoting innovative ideas, technologies, and policies through the development of world-class research universities, as well as continuous efforts to improve their countries' global competitiveness. Therefore, not only the university itself should make efforts, but also the government should provide systematic and centralized support to the university. The key construction of higher education in the world is the policy that focuses on national finance and invests resources to rapidly improve the level of some universities and promote them to reach the level of world-class universities. In November 2015, the central government of the state council of China started the policy of "double first-class construction" to build world-class universities and world-class disciplines. The reason that this study focuses on China's "double first-class construction" policy is that after the founding of the People's Republic of China, the Chinese government adopted the prioritization of higher education development, and invested in finance, technology, patents, talents and other aspects to continuously accelerate the development of higher education. This policy has greatly improved the competitiveness of some universities and majors. The policy of "double first-class construction" is an extension of the key higher education policy with Chinese characteristics and an administrative measure to reform and improve some problems exposed in the course of historical development. In addition, the policy of "double first-class construction" is also an important strategy of national economic development. The higher education policy designated and supported by the national level is embodied in the ideology, strategic administrative system and institutional behavior pattern of each country. Therefore, the concern and necessity of the key construction of higher education is rising gradually for a variety of reasons. For example, the hierarchical classification among universities is more clear. Forming a sequence system, the "Matthew effect" being further deepened, the homogenization of colleges and universities, the excessive administration of colleges and universities, the ambiguity of key construction policy evaluation system, and so on, are emerging in an endless stream. Therefore, it is necessary not only to investigate the introduction and development process of key construction policies, but also to comprehensively observe the recent implementation of the "double first-class construction" policy and the development trend of related research and policies. Therefore, Cooper, Fusarelli & Randall Four-Dimensional framework will be used as the research method to analyze China's "double first-class construction" policy from normative, structural, institutional and technical aspects. We will have a comprehensive discussion based on the results. South Korea use Cooper, Fusarelli & Randall's Four-Dimensional framework for research. Until recently, Four-Dimensional framework research has been carried out on various fields and diverse topics of education, such as educational administration system, child care policy, university admission exam system, and local autonomous group self-regulatory integration policy curriculum. However, in China, there are few researches in the field of higher education using the Four-Dimensional framework. Through this paper, we can introduce the framework and objective policy analysis model of educational policy research of China. In addition, the policy analysis model limited to one level is somewhat far-fetched in the aspects of diverse and complex policies, social phenomena, national conditions and national politics. In the process of explaining a policy, it is not easy to understand a policy comprehensively and to be convinced of its decision. In this regard, this study aims to apply the Four-Dimensional framework that can cover Cooper, Fusarelli & Randall, various theories and levels. In order to achieve the research purpose, firstly from the normative formation, this paper will show what is the influence of China's "double first-class construction" policy for the ideology; Second, from the structural perspective, what systems, backgrounds and environments are concerned about in China's "double first-class construction" policy? Thirdly, from the constituentive of formation, what are the components of China's "double first-class construction" policy and how do they interact with each other? Lastly, from the technical formation, the author puts forward the research on the planning, implementation, evaluation and back flow of China's "double first-class construction" policy. Therefore, from the normative analysis of higher education "key construction" of the "key point", "double first-class construction" policy characteristic goals pay attention to the Chinese people's belief, system, values, ideology and want to explain the impact of this belief on the "double first-class construction" policy. In addition, from the structural dimension, this paper investigates the national policy environment and the implementation system of financial support policies for the "double first-class construction" policy. On the constituentive dimension, in order to understand the influence of the elites and the groups that support the policy of "double first-class construction", the paper analyzes the "school autonomy" and "market proximity". Finally, it will be demonstrated that the policy is explored through how to implement policy post-evaluation policy and policy back flow at the technical dimension. The results of the Four-Dimensional framework study on the policy of "double first-class construction" in the field of higher education are as follows. First, on the normative dimension, the Chinese government maximizes the resources of the whole society in a short time to concentrate on supporting the needs of higher education. The Chinese government focuses on supporting the development of a small number of universities, setting an example and achieving the goal of improving the level. This "key construction" policy has been maintained in China's higher education sector for more than 60 years, forming a "identity" barrier. The "double first-class construction" policy respects the existing "key construction" policy, attaching importance to efficiency and fairness, and so forth. Second, Chinese colleges and universities have set very similar goals for talent cultivation and set up similar majors and courses to deepen the homogenization of universities. In this regard, the Chinese government has divided the field of higher education into academic type and scientific type, while ordinary universities are divided into application-oriented and professional-oriented universities. In the future, it is necessary to deal with the dynamic and polarization of universities. Universities should make their own survival strategies to overcome the problems of isomorphism and Matthew effect through characterization and differentiation. First, on the structural level, the existing key construction policies in China were influenced by the environment of the planned economy era and excessively controlled the academic power of universities. In particular, the system of units is an administrative system in the era of planned economy, which determines the resources, power and functions of the government according to the status of universities, the authoritative educational policy, although highly efficient, and the autonomy of the constraints. On the contrary, the policy of "double first-class construction" should extensively mobilize the internal and external resources of universities for specific purposes. In particular, it is expected that the "project" of temporary discipline research will realize the university's independent innovation through policy guidance, financial input and project implementation. Second, the legal leadership system of the existing university is the President responsibility system under the leadership of the party committee. The "policy decision and implementation integration" of President responsibility system is the main operating system of Chinese state and public universities. The aim of the policy of "double first-class construction" is to reform the governance structure and build a modern university system by means of the humanization of law. In the future, it is necessary to define the highest core role of the principal and build a system and mechanism with consistent rights. At the same time, we should clearly establish a "two-way entry system" and a "four-level responsibility system" to get rid of bureaucracy and encourage the enthusiasm and innovation of faculty and staff. Third, with the support of the central government, local governments have provided large-scale financial assistance to the "double first-class construction". In particular, government financial support for universities is implemented under the framework of budget plus project grants. The government should attach importance to the autonomy of universities and improve the diversity of financial support for higher education. The policy of "double first-class construction" consists of universities and markets. Through the implementation of the "key construction" policy, a number of key universities have gained certain autonomy in operation. The institutions of higher learning selected by the "double first-class construction" can plan the future development direction of the discipline according to the reality of the discipline construction. The market structure of higher education in China is determined by property rights, subordination and key construction projects. Universities are also an important influencing and driving force for economic development, scientific and technological progress, cultural innovation and social development. A more equitable higher education market and an education system for scientific and technological talents should be established. The education system for training and providing more equitable higher education market and scientific and technical talents should be designed in the direction of characterization. On the technical dimension, the planning, implementation, evaluation and returning stage of the policy of "double first-class construction" are emphasized. The government is required to re-select and manage the policy according to the function and purpose of "double first-class construction" and the international strategy. The "overall plan" to achieve the strategic goal sets out the basic principles and at the same time clearly puts forward the main indicators as the subject selection criteria. While pursuing academic excellence, the policy of "double first-class construction" will also pursue regional equity and educational equity. It is necessary to select universities, establish a policy system for the development of higher education institutions, support the development of individual universities according to their characteristics, and enable higher education institutions to classify and evaluate them objectively, so as to form a back flow of perfect policies. It is necessary to make a comprehensive discussion in the context of China's ideology, political environment, economic development, cultural exchange, social system and educational history in order to improve the superiority of China's higher education and "double first-class construction" of China's key higher education policy. In addition, the promotion of the "double first-class construction" policy in the future should, on the one hand, improve China's higher education system through the development of key higher education, on the other hand, pay attention to the development direction of the international field, so that it can better play the educational cooperation with countries and regions and develop toward the direction of improving the policy.;세계 각국의 정부는 세계 수준의 연구중심대학 육성을 통하여 혁신적인 아이디어, 기술과 정책을 개발하고, 적용하며, 확산함으로써 국가의 글로벌 경쟁력을 높이기 위해 지속적으로 노력하고 있다. 이를 위해서는 대학의 자체적인 노력도 중요하지만 대학에 대한 정부 차원의 체계적이고 집중적인 지원이 필요하다. 세계적으로 ‘고등교육의 수월성을 높이기 위한 정책(Excellence Initiative in Higher Education)’은 일반적으로 우수한 소수의 대학을 선정하고 국가의 재정을 중점적으로 투입하여 세계의 초일류 대학으로 성장시키는 전략을 활용하고 있다. 중국에서는 이러한 세계적인 추세에 발맞추어 2015년 11월에 중국 국무원은 세계 일류대학 및 세계 일류학과 육성정책으로 ‘쌍일류(雙一流) 건설’ 정책을 시작하였다. 중화인민공화국 건국 이후 정부는 고등교육 발전 우선주의를 채택하고 재정, 기술, 특허, 인재 등에 재정을 투자함으로써 지속적으로 고등교육의 발전을 가속화하는 방식으로 운영해왔다. 특히 2015년 이후 추진되는 ‘쌍일류 건설’정책의 추진으로 우수한 대학과 학과의 국제 경쟁력이 괄목할 만한 성장으로 거두고 있다. ‘쌍일류 건설’정책은 중국 특색(中國特色)의 중점 고등교육 정책의 연장이며 역사적 발전 과정에 드러난 문제들에 대한 개혁을 위한 정부의 전략적 정책이라고 할 수 있다. 나아가 ‘쌍일류 건설’정책은 경제발전을 위한 국가 차원의 중요한 전략이기도 하다. 세계 각 나라에서 추진하고 있는 고등교육 수월성 정책은 각 나라의 정치적 이데올로기, 전략적 행정 구조, 제도적 행위자의 행태 등의 차원에서 특색 있는 형태로 유형화되고 있음을 확인할 수 있다. 이 연구는 중국에서 추진하고 있는 ‘쌍일류(雙一流) 건설’ 정책의 구조적 특징에 대해 분석하고자 한다. 세계적으로 고등교육의 수월성을 높이기 위한 정책에 대한 관심과 필요성은 점점 더 높아지고 있다. 하지만 대학별 순위, 등급 분류가 공개되면서 대학의 서열체계가 고화되고, 부익부 빈익빈 현상을 나타내는 ‘매튜효과(Mettew effect)’가 더 심화되었으며, 대학 교육의 동형화, 대학교의 행정중심화, 대학 지원 정책의 평가 기준의 모호성 등 여러 가지 문제 제기가 등장하고 있다. 이 연구는 고등교육의 수월성 제고 정책의 등장 및 발전 과정을 살펴보고, 최근 진행되고 있는 중국의 ‘쌍일류 건설’정책과 관련된 연구 및 정책의 흐름을 종합적으로 살펴보고자 한다. 이를 위하여 Cooper, Fusarelli & Randall(2004)의 다차원 교육정책분석 모형을 연구방법으로 사용하여, 중국의 ‘쌍일류 건설’정책을 규범적 차원, 구조적 차원, 구성적 차원, 기술적 차원 관점에서의 분석하고자 한다. 한국에서는 최근 Cooper, Fusarelli & Randall(2004)의 다차원 교육정책분석 모형을 활용한 연구가 진행되어 왔지만 중국에서는 다차원 교육정책분석 모형의 연구방법을 활용한 고등교육 분야의 연구는 거의 없는 상황이다. 하나의 차원으로만 국한된 정책분석모형은 다양하고 복잡한 정책과 사회 현상, 나라의 국정을 포괄하기에는 다소 무리가 있다. 어떤 정책을 해석하는데 종합적으로 명확하게 이해하는 것과 정책 결정에 대해 확신을 내리는 것은 결코 쉽지 않다. 이에 본 연구는 Cooper, Fusarelli & Randall(2004)의 다양한 이론과 차원을 포괄할 수 있는 다차원적인 정책분석모형을 적용해보고자 한다. 연구 목적을 달성하기 위해 본 연구는 첫째, 규범적 차원에서 중국의 ‘쌍일류 건설’정책에 영향을 미친 이데올로기는 무엇인지를 확인하였다. 둘째, 구조적 차원에서 중국의 ‘쌍일류 건설’ 정책은 어떤 제도와 배경, 환경 등에 관심을 두는지를 확인하였다. 셋째, 구성적 차원에서 중국의 ‘쌍일류 건설’ 정책의 구성 요소는 무엇이고 어떻게 상호작용하는지를 분석하였다. 넷째, 기술적 차원에서 중국의 ‘쌍일류 건설’ 정책의 계획, 집행, 평가, 환류는 어떻게 이루어졌는지에 대해 살펴보았다. 고등교육 분야에 ‘쌍일류(雙一流) 건설’ 정책에 대해 다차원 분석모형으로 연구한 결과는 다음과 같다. 규범적 차원으로 첫째, 중국 정부는 최대한 단기간에 전 사회의 자원을 총동원하여 고등교육 분야에 필요한 것을 집중적으로 지원했다. 중국 정부는 우수 대학의 발전을 중점적으로 지원하여, 모범을 세우고 수준을 향상시키는 목적에 도달하도록 요구하였다. 이러한 ‘중점건설’정책은 중국의 고등교육 분야에서 60여 년간 유지되었으며 결과적으로 ‘대학 서열화’를 고착시켰다. ‘쌍일류 건설’정책은 기존의 ‘중점건설’정책을 수용하면서 공평성의 가치를 좀 더 반영해 나갈 필요가 있다. 둘째, 중국의 대학들이 유사한 인재양성 목표를 세우며, 유사한 전공 및 과정을 개설하여 대학의 동형화가 문제로 제기되었다. 이에 중국 정부에서 고등교육에 중점을 둔 분야는 과학분야에 중점을 둔 학술형이며, 일반대학은 응용 기술형, 직업형 전문대학교로 구분하였다. 향후 대학의 동형화와 양극화 현상에 대한 대응이 필요하다. 대학교는 스스로 대학별 생존전략을 마련하여 특성화와 차별화를 통해 동형화와 매튜효과의 문제를 극복해나가야 할 것이다. 구조적 차원으로 첫째, 기존 중국의 중점건설 정책은 계획경제 시대의 환경에 영향을 받아 대학의 학술권을 과도하게 통제해 왔다. 특히 단위제는 계획경제 시대의 행정체제로 대학의 위상등급에 따라 정부의 자원, 권력, 기능을 결정해 왔다. 권위적인 교육정책으로 인해 효율성은 높았지만 자율성의 제약이 컸다고 할 수 있다. 이에 반해‘쌍일류 건설’ 정책은 특정한 목표를 위해 대학 ‘단위’내외의 자원을 광범위하게 동원할 수 있도록 해야 한다. 특히 한시적인 학과 프로젝트 수준의 ‘항목’은 정책적 유도와 자금 투입, 실시사업을 통해 대학의 자율적 혁신을 이루어 나갈 것으로 기대된다. 둘째, 기존 대학의 법정 지도체제는 당위원회(黨委員會) 지도를 받는 교장책임제이다. 이러한 교장책임제의 ‘정책 결정과 집행일체화’는 현재 중국의 국·공립대학의 주된 운영 시스템이다. ‘쌍일류 건설’정책에서는 법인화를 통해 지배 관리구조를 혁신하고 현대화된 대학 시스템을 구축하는 것을 목적으로 하고 있다. 향후 교장의 최상위 핵심역할을 명확히 해서 권한과 이익이 일치하는 체제와 메커니즘을 구축해야 한다. 또한 ‘쌍방향 진입제도(雙向進入制度)’와 ‘4급 책임제’를 명확하게 구축하여 관료주의를 벗어나 교직원들의 적극성과 창의성을 독려하도록 해야 할 것이다. 셋째, 중앙정부의 지원에 따라서 지방정부는 ‘쌍일류 건설’에 대규모의 경비를 지원하고 있다. 특히 대학에 대한 정부의 재정지원은 ‘예산안 + 항목 보조’의 틀로 실행되고 있다. 정부는 대학의 자율성을 중시하여 고등교육 재정지원 경로의 다원성을 보완해야 한다. 구성적 차원에서 대학과 시장의 협력을 추구하고 있다. ‘중점건설’정책의 실시를 통하여 중점대학들은 일정한 경영 자율권을 가지게 되었다. ‘쌍일류 건설’정책에 의하여 선정된 대학은 학과 건설의 실제에 근거하여 학과의 미래발전 방향을 기획할 수 있다. 중국의 고등교육 시장 구조는 대학과 국가의 재산권 관계, 예속된 관계와 대학교 중점건설 프로젝트 등으로 결정된다. 또한, 대학은 경제의 발전, 과학 기술의 향상, 문화의 혁신, 사회발전에 중요한 영향력과 원동력이다. 더 공정한 고등교육 시장과 과학기술 인재를 육성하여 제공하는 교육제도가 특성화의 방향으로 마련되어야 한다. 기술적 차원에서 ‘쌍일류 건설’ 정책의 계획과 집행, 평가, 환류단계를 강조하여, 정부는 ‘쌍일류 건설’의 기능과 목적이나 국제적인 전략에 맞게 새롭게 선발해서 관리하는 것이 요구된다. 전략적 목표를 실현하는 「총체적 방안」에서는 기본원칙을 제정하였으며, 동시에 학과의 선발에 기준이 되는 주요지표를 명확하게 제출하였다. ‘쌍일류 건설’정책은 학문의 탁월성을 추구하면서도 지역의 형평성과 교육의 공평성도 함께 추구해야 할 것이다. 우수한 소수의 대학을 선별하여 고등교육 기관의 발전 정책체계를 구축하고, 개별적으로 대학교마다 특성을 갖고 발전하도록 지원하여야 한다. 그리고 고등교육 기관인 대학교를 분류하여 그에 대한 평가를 객관적으로 할 수 있도록 정책이 보완되는 방향으로 환류가 이루어져야 한다. 중국 고등교육의 수월성을 높일 방향이나 중국의 중점 고등교육 정책인 ‘쌍일류 건설’은 중국의 이데올로기, 정치 환경, 경제 발전, 문화 교류, 사회체제, 교육역사 등 여러 가지 배경에서 종합적으로 탐구할 필요가 있다. 또한 앞으로 ‘쌍일류 건설’의 정책 추진은 중점 고등교육의 발전을 통해서 중국의 고등교육체제를 완성시키는 한편, 교육은 국제 영역의 발전 방향을 중시하여 국가, 지역과의 교육 협력을 잘 발휘할 수 있도록 정책이 보완되는 방향으로 이루어져야 할 것이다.