다차원 교육정책분석 모형을 적용한 학업중단 숙려제 정책 분석

Abstract

본 연구는 Cooper, Fusarelli & Randall(2004)의 다차원 교육정책 분석모형을 적용하여, 2000년대 이후 시행된 학업중단 예방정책과 2014년 도입된 학업중단 숙려제의 발전 및 변화 과정을 종합적으로 분석하고, 정책의 문제점과 이에 대한 개선방안을 제시하는 데 목적이 있다. 이를 위해 Cooper et al.(2004)의 다차원 교육정책분석 모형을 사용하여 학업중단 숙려제를 각각 규범적, 구조적, 구성적, 기술적 차원에서 분석한다. 다차원 교육정책분석 모형은 단일 이론을 적용한 전통적 정책분석 방법으로는 복잡한 교육정책을 적절히 해석할 수 없는 문제점을 개선한 모형으로, 일곱 가지 주요 교육정책 결정 이론을 기반으로 한 네 가지 개념적 분석틀을 통해 교육정책을 여러 관점의 분석과 총체적 이해를 돕는다. 다차원 교육정책분석 모형을 적용하여 본 연구목적을 수행을 위해 연구 문제를 아래와 같이 설정하였다. 1. 규범적 차원에서 학업중단 숙려제의 가치와 신념은 무엇인가? 2. 구조적 차원에서 학업중단 숙려제는 어떠한 체계와 구조로 되어 있는가? 3. 구성적 차원에서 학업중단 숙려제의 구성요소는 무엇이며, 어떻게 상호작용하고 있는가? 4. 기술적 차원에서 학업중단 숙려제는 어떻게 실행되고 있는가? 본 연구를 위해 학업중단 문제, 예방 및 학업중단 숙려제 관련 저서, 학술지 논문, 학위논문을 포함한 선행연구, 국무총리실, 교육부(교육과학기술부), 여성가족부, 한국교육개발원, 한국청소년정책연구원, 각 시·도교육청 등의 국가문서(보도자료, 정책 추진 계획안, 매뉴얼 등)와 한국교육개발원, 한국청소년정책연구원 부설의 학업중단 예방 및 대안교육지원센터 등의 연구보고서 등의 정책자료, 교육부 통계자료, 「초·중등교육법」 등의 관련 법령, 학업중단 숙려제에 관련된 언론 보도, 국회의원실 보도자료, 국회회의록 등 다양한 자료를 수집하여 분석 및 검토하였다. 그 결과, 규범적 차원에서는 학업중단 숙려제가 추구하는 목표를 ‘성급히 결정하는 학업중단 예방’, ‘인적자원 유실 최소화’, ‘학교 적응력 증진’으로 분석하였으며, 구조적 차원에서는 교육부, 시·도 교육청, 연구기관으로 나누어 기관별 운영 구조와 체제의 형태를 살펴보았다. 구성적 차원에서는 학업중단 숙려제의 이해관계자인 학교와 교원, 학생 그리고 기관 담당자로 구분하여 각 집단의 의견, 입장과 이들의 관계를 종합적으로 탐색해보았다. 마지막으로 기술적 차원에서는 학업중단 숙려제의 계획과 집행, 결과를 전체적으로 살펴보았다. 학업중단 숙려제를 다차원 교육정책분석 모형의 차원별로 살펴본 결과는 다음과 같다. 첫째, 규범적 차원에서는 학업중단 숙려제가 추구하는 가치와 신념, 그리고 이것을 기반으로 한 정책적 목표를 살펴본 결과, ‘성급히 결정하는 학업중단 예방’, ‘인적자원 유실 최소화’, ‘학교 적응력 증진’으로 추출하였다. 먼저, 학업중단 숙려제가 추구하는 가치는 건강하고 더불어 사는 사회를 위한 가출·위기 청소년의 문제를 해결을 지향하는 것이다. 많은 학생이 학업중단을 결정할 때, 학교, 가정, 또래 관계의 갈등과 부정적인 사건들이 누적된 상태이며, 교칙 위반 등으로 징계를 앞두고 충동적으로 학업중단을 결정한다. 이런 경우, 대부분 무기력하고 불규칙한 삶, 학력취득의 어려움, 사회부적응으로 인한 비행에 노출되거나 비행 상황이 더욱 나빠지고, 이후 적절한 시기에 필요한 교육과 기술을 배우지 못해 사회인으로서 경제적 활동에도 어려움을 겪게 되는 등의 상황에 놓인다. 성급하게 학업중단을 결정한 것을 후회하고, 이러한 상황을 예방하기 위해 학업중단 숙려제는 성급히 결정하는 학업중단 예방을 그 목표로 삼았다. 또한, 이러한 학업중단자 1명에 따른 사회, 경제적 손실 비용은 약 1억 원에 이르며, 이를 예방하기 위해 학업중단 숙려제는 학업 지원, 진로상담, 직업 체험 등의 프로그램을 마련하여 학생이 학업중단을 선택하더라도 학업중단 이후의 삶을 위한 지식 및 기술 습득 기회를 제공하고, 타 기관과의 연계를 통해 미래의 주요한 인적자원인 청소년의 손실을 예방코자 한다. 학교 적응력 증진의 경우, 학업중단의 가장 큰 요인인 학교 부적응 문제는 가정, 친구, 학교, 사회 등 그 요인이 매우 다양하고 또한 복합적이어서 적절한 대처 및 지도가 필수적이나, 이를 효과적으로 해결할 방안을 구하기는 어려워 학업중단 위기 요인별 대응 방안에 대한 더욱 깊이 있는 연구와 방안 제시가 필요할 것이다. 둘째, 구조적 차원에서는 학업중단 숙려제의 정책 형성과 집행에 영향을 미치는 조직을 교육부, 시·도 교육청, 연구기관으로 분류하여 추진 체계와 전담 조직, 시행 방안을 살펴보았다. 교육부의 경우, 정책 도입 이후 법안 제정, 지원방안 개발, 시도교육청 운영 주도 학업중단 대책 추진, 특별교부금 지원, 숙려제 매뉴얼 배포, 학교 밖 청소년 지원대책 발표 등 내실화를 위한 노력은 계속되었지만, 실제 정책의 대상이 되는 학생과 교사, 상담사 등의 정책 구성원들 간의 깊은 논의가 부족한 상황에서 정책을 개선하고자 하여 개선 의지에 비해 실효성에 아쉬움이 있다. 시·도교육청의 경우, 마찬가지로 지역 내 학업중단 위기 실태와 요인을 분석하여 그에 알맞은 대응 및 지원방안을 강구하여 실효성을 높이는 것이 중요하며, 이를 위해 시·도교육청의 학업중단 예방 업무 담당자의 수를 늘려 업무를 지원할 수 있도록 하고, 지역 내 우수사례를 반영한 대응 방안을 마련해야 한다. 연구기관의 경우, 2014년 교육부 지정 하에 한국청소년정책연구원 부설 학업중단 예방 및 대안교육지원센터를 운영하고 있으며, 연구조사 개발, 매뉴얼 및 프로그램 개발, 학업중단 예방 업무 담당자, 관리자 지원 업무 등의 교육 현장 지원을 통해 학업중단 예방을 위한 연구지원 업무를 수행하고 있다. 프로그램의 경우, 현장에서의 활용도와 효과성 확인이 어려우며, 정책 분석 및 모니터링 연구의 경우, 평가를 받은 운영기관에서 이에 대해 논의와 수용과정을 통한 발전을 확인 및 공유할 수 있다면 이를 또 다른 기관에 적용할 수 있어 선순환이 가능할 것이다. 셋째, 구성적 차원에서는 학업중단 숙려제 정책을 시행 및 참여하는 구성원들과 이해관계자들을 각각 학교와 교원, 학생, 기관 담당자로 나누어 이들의 관계를 살펴보았다. 먼저 학교와 교원은 정책을 집행하는 구성원으로서, 학업중단 위기 학생의 발굴과 숙려제 프로그램 운영, 연계를 모두 담당하는 중요한 역할이다. 많은 학업중단 숙려제 담당 교사들은 업무에 대해 잘 파악하고 있으며, 정책의 필요성에 대해 공감하고 있다. 동료교사와 관리자 집단의 비협조적 태도로 어려움을 겪고, 대부분 숙려제 운영을 교내 프로그램 중심으로 운영하는데 프로그램 운영, 상담, 기획, 위기 유형별 대응 방안을 제시하기에는 전문성이 부족하다고 인식하고 있다. 숙려제에 관한 교원(교장)의 올바른 인식과 협조와 담당 교원의 학업중단 위기 유형 대응을 포함한 전문성 제고를 위한 연수가 더욱 확대되어야 한다. 학생의 경우, 대부분의 학업중단 위기 학생은 당장 학교생활을 피하고 싶은 마음으로 학업중단을 생각하지만, 학업중단 숙려제 기간 동안 여러 프로그램에 참여하여 진로와 학업중단 문제에 대해 진지하게 고려할 수 있는 시간을 가졌다고 응답하였다. 더 효과적인 학업중단 숙려제 운영을 위해 학교 현장에서는 교사들이 학생들의 요구와 이야기를 더 경청하고, 이를 반영한 프로그램으로 개선해야 한다. 또한, 상담과 체험프로그램을 적절히 연계하여 운영하도록 노력하는 것이 필요하다. 기관 담당자의 경우, 학업중단 위기 학생과 기관 담당자 모두를 위해 무기력과 교사 또는 친구 관계 문제로 학업을 중단하는 위기 유형에 대한 적극적인 대응 방안 모색이 필요하다. 또한, 외부기관에 학생 1인당 예산을 계상하여 적절한 예산을 투입할 수 있도록 하고, 학업중단 위기 문제를 더욱 효과적으로 해결할 수 있는 적절한 기간의 프로그램을 개발하도록 노력해야 한다. 아울러 담당자들의 전문성 제고와 학교 및 교육청 담당자와의 원활한 소통의 장을 제공하는 정부 차원의 연수가 필요하다. 넷째, 기술적 차원에서는 학업중단 숙려제의 계획 및 실행을 살펴보고 이에 대한 평가를 진행하였다. 먼저, 학업중단 숙려제의 계획 및 실행단계에서는 학업중단 문제가 관심받게 된 교육정보공개법과 국무총리실의 ‘건강한 사회 만들기 12대 과제’가 정책의 배경이라 할 수 있다. 이후 학업중단 숙려제의 시범 운영, 법안 제정, 이 외 각종 지원방안에 대해 알아보았다. 평가 단계에서는 학업중단 숙려제가 시행되면서 지적되었던 문제들을 기반으로 형식적 운영, 정책 수혜자와의 공감대 형성 불가, 제도적 문제, 국감에서 매년 지적되는 시·도교육청 간 복교율 차이를 살펴보고 해결방안에 대하여 살펴보았다. 연구 결과를 토대로 한 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 숙려제에 참여하는 학업중단 위기 청소년들에게 적합한 프로그램을 개발하도록 노력해야 한다. 둘째, 교육부, 시·도 교육청, 학교, 연구기관 그리고 외부기관 간 연계를 확대하여, 여러 가지 청소년 지원방안을 제공 및 공유해야 한다. 셋째, 숙려제 담당 교사와 외부기관 담당자의 전문성을 강화할 수 있도록 지원해야 한다. 넷째, 학업중단 예방뿐 아니라 학교 밖 청소년들의 안정적이고 건강한 생활을 위해 학교 밖 적응을 적극적으로 지원해야 한다.;The purpose of this study is to comprehensively analyze the academic interruption prevention policy implemented since the 2000s and the mandatory careful deliberation of academic suspension introduced in 2014. I will present problems relating to the policy, and ways to address them, by applying the four-dimensional framework of Cooper, Fusarelli and Randall (2004). To accomplish this, I used the four-dimensional framework to analyze academic discontinuities on the normative, structural, constituentive and technical dimensions. The four-dimensional framework is a model that helps to address problems of complex educational policies that cannot be properly interpreted by traditional policy analysis method as applied using a single theory. The four conceptual analytic frames, based on the seven major educational policy decision theories, allow for analysis and overall understanding of educational policies from various perspectives. Applying the four-dimensional framework, I set up the following research issues. First, on a normative dimension, what beliefs and values underlie ‘mandatory careful deliberation of academic suspension’? Second, on a structural dimension, what system and structure does ‘mandatory careful deliberation of academic suspension’ reveal? Third, on a constituentive dimension, what are the components of ‘mandatory careful deliberation of academic suspension’ and how do the components interact with each? Fourth, on a technical dimension, how is ‘mandatory careful deliberation of academic suspension’ implemented? For this study, I collected, analyzed, and reviewed various data from papers in academic journal, other instances of prior research, plans for policy implementation, technical reports, statistical data, statutes, press reports, press releases, and parliamentary minutes. I found that the normative dimension goals pursued by the mandatory careful deliberation of academic suspension were ‘preventing impetuous decisions in academic stoppage’, ‘minimizing loss in human resources’, and ‘promoting school adaptability’. To analyze the institution’s operational system, I divided structural dimension stakeholders into the Ministry of Education, municipal and provincial education offices, and research institutes. On the constituentive dimension, I comprehensively explored opinions, positions and their relationships among such parties as ‘schools and teachers’, ‘students’, and ‘agency officials’. Finally, on the technical dimension, I looked at the planning, implementation, and results of the interdisciplinary system as a whole. The results of the four-dimensional framework analysis of mandatory careful deliberation of academic suspension are as follows. I first, looked on the normative dimension, at the values and beliefs involved, and their policy. The first value sought in the suspension of studies is to solve the problem of children and youth running away from home, associated with risks to a healthy society. When students decide to quit their studies, conflicts and negative events―in schooling, family life, and peer relationships―have often accumulated, and at-risk students impulsively decide to stop studying, anticipating disciplinary action due to violation of school rules. In such cases of helpless and irregular lives, there is difficulty in acquiring academic background, compunded with exposure to misbehavior due to social ill-conformity, or with further deterioration associated with a student’s flight from such troubles. Later difficulty in economic activities as a member of society arise due to the inability to gather necessary education and skills at the appropriate age, and the individual will regret the impetuous decision they made. In order to prevent this situation, the system aims to prevent such hasty decision-making. Because the cost of social and economic loss in each of these cases amounts to about 100 million won, programs such as academic support, career counseling, and job experience for later life are intended to provide knowledge and skills. Through its connections with other agencies, I found that the policy aims to prevent the loss of youth, the main human resource of the future. School adaptability is the biggest factor in discontinuation of schooling, so the problem of school maladaptation (itself relying on diverse and complex factors such as home, friends, school, and society) is essential. It is difficult to find an effective solution to this problem, so more research and suggestions will be required on how to respond to each risk factor associated with academic discontinuation. I next classified, on the structural dimension, organizations that affect the formation and execution of the mandatory careful deliberation of academic suspension. The Ministry of Education’s efforts to internalize the education system include enacting bills, developing support measures, implementing measures to stop students from running municipal and provincial education offices, providing grants, distributing booklets, and announcing measures to support youths at risk. These efforts have continued, but―in the face of a lcke of discussion among students, teachers, counselors and other policy stakeholders―further efforts to improve the policy are disappointing compared to the willingness to improve it. For municipal and provincial education offices, it is equally important to analyze the situation and factors of academic interruption that lend to a crisis in any region, and to devise measures enhancing their effective measures. The stakeholders should be able to extend their work by increasing the number of people in charge of preventing academic interruption, and by preparing countermeasures to reflect best practices in their jurisdictions. Under the Ministry of Education’s designation, since 2014, there is a research institute, that operates a support center preventing suspension of studies, and supporting alternative education. Affiliated with the Korea Youth Policy Institute, provides on-site support for education such as research and development, manual and program development, task forces for preventing academic stoppages, and administrative support. It is difficult to verify the programs utilization and effectiveness on-site. However, in the case of policy analysis and monitoring studies, if each assessment of an operating institution can identify and share developments through discussion enabling a process of acceptance, it can be applied to other institutions, enabling a virtuous cycle. On the constituentive dimension, schools and teachers are party to the policy’s enforcement, and they have important roles in the excavation and operation of the program, and linkage to at-risk students. Many teachers in charge of academic interventions have a good grasp of the work, and agree on the need for policy. They find it difficult to deal with the uncooperative attitude of fellow teachers and management groups, and they lack the expertise to implement program operations, counseling, planning and response measures by type of crisis. The training for such professionalism―including, on the part of the teacher in charge, full awareness, cooperation, and response to each type of crisis leading to suspension―should be expanded further. Most students in danger of quitting school report having thought they would avoid school right away, but, in conjunction with the careful deliberation policy, take time to seriously consider their career path and academic problems by participating in various programs. In order to operate more effectively under this policy, teachers at school sites should listen more to students' needs and stories, and help them the appropriate programs. It is also necessary to try to properly link counseling and experience programs. Agency personnel need an active response to student lethargy, and to students’ relationship problems with teachers or friends. In addition, efforts should be made so that external institutions can budgets on a per-student basis and budget appropriately to develop timely programs that better address the crisis of academic disruption. Furthermore, government-level training is needed in order to enhance the expertise of those in charge, and to provide smooth communication with those in charge of schools and education offices. On the technical dimension, I reviewed and assessed the policy’s planning and implementation stages. The Education Information Disclosure Act, along with the “12 Tasks for Making a Healthy Society” issued from the Prime Minister’s Office formed the background of the policy. There was a pilot program followed by legislation and other support measures. I examined the differences, in ratio between municipal and provincial education offices, pointed out in annual parliamentary audits. I also looked at solutions. My conclusions based on the results of the study are as follows. First, we should try to develop programs suitable for at-risk youths. Second, to provide and share various youth support measures, the links should be strengthened among the Education Ministry, the municipal and provincial education offices, schools, research institutes and outside institutions. Third, support should be provided to enhance the professionalism of teachers and agency officials in charge of the mandatory careful deliberation of academic suspension. Fourth, we should actively support out-of-school adaptation for the sake of teenagers’ stable and healthy life outside of school as well as for the prevention of academic interruption.