지방교육재정분권 추이 분석

Abstract

1991년 지방교육자치제도가 본격적으로 실시되고, 2004년 교육자치선거가 실시되는 등 지방정부의 교육에 대한 역할이 강화되고 있다. 이러한 추세는 국가의 분권정책 활성화 시책과 무관하지 않다. 지방정부 간 양질의 교육을 제공하기 위한 경쟁이 심화되는 추세와 지역의 정주여건을 결정하는 주요 요인으로 교육이 고려되고 있으며 교육에 대한 다양한 지역주민의 요구에 부합하기 위해 지방교육의 분권화는 바람직한 것으로 주장되고 있다. 또한 교육정책의 성공적 수행을 결정짓는 주요 요인 중 교육재정의 안정적 확보가 무엇보다 중요하다는 점을 고려하면, 지방정부의 책임하에 교육정책을 자율적으로 시행하기 위해서는 지방교육재정을 확충하고 지방정부는 재정운용 관한 권한을 확보하는 것이 무엇보다 중요하다고 할 수 있다. 그러나 지방정부가 교육재정에 관한 권한을 어느 정도 가지고 있는지의 정도, 즉 지방교육재정의 분권 정도가 어떤 방식으로 산출될 수 있고 또한 그 결과가 어떻게 변화되어 왔는지가 실증적으로 분석되지 못한 채, 교육재정분권에 관한 대부분의 연구들은 지방교육재정 분권의 당위성을 규범적으로 언급하는 수준이 그쳐왔다. 따라서 이 연구는 지방교육재정분권의 개념을 정의하고 그 의의를 추출하고, 지방교육재정분권의 산출지표를 검토하여 한국의 연도별 지방교육재정분권 수준이 어떻게 변화하였는지를 분석하고자 한다. 서론에 이어 제Ⅱ장 이론적 배경에서는 분권, 재정분권, 교육재정분권의 개념을 정의하였고 이를 위해 관련 선행연구 및 자료들을 수집·분석하였으며 이는 연구 분석 방법의 산출을 위한 기초 작업이 되었다. 우선적으로 분권, 재정분권, 교육재정분권의 개념은 다음과 같이 정의된다. ‘분권’은 권리나 권력을 분산한다는 사전적 의미를 갖고 있으며, 이를 정부 간 관계에 적용하면 권한과 자원이 중앙에 집중된 집권형의 상대적인 개념으로 규정된다. 이 연구에서 분권은 중앙정부가 지방정부로 권력 및 자원을 이전하는 것으로 정의되고 있으며, 분권의 정도는 권력 및 자원의 이전 정도에 따라 권한 행사의 자율과 책임이 달라지고, 이전 영역에 따라 행정적·재정적·정치적인 형태로 나타난다고 정의하고 있다. ‘집권’ 및 ‘자치’ 개념과의 비교를 통해 분권의 개념을 명료화하고자 하였으며, 집권과의 개념 비교를 통해 중앙에 집중된 권한을 분산하는 측면과 자치와의 개념비교를 통해 권한의 이양을 강조하는 측면이 있음을 도출하였다. 특히 지방자치와 지방분권의 법적규정 및 선행연구 분석 결과 지방자치는 역할 분담 형태 또는 정치·행정적 체제인 반면 지방분권은 지방자치를 실현하기 위한 수단으로 권한 및 책임의 배분 정도·수준을 강조하는 개념인 것으로 나타났다. ‘재정분권’은 지방정부가 지역주민들이 납부한 세금을 재원으로 하여 지역주민의 선호를 반영하여 공급하기 때문에 효용의 극대화 및 책무성 제고의 효과가 있다. 또한 지방정부 간 양질의 공공재를 공급하기 위한 경쟁을 통해 자원의 효율적 활용 및 배분을 장려한다는 점에서 재정분권의 의의를 찾을 수 있다. 이를 통해 ‘지방교육재정분권’은 교육활동에 필요한 재원의 확보·배분·운영의 실질적이고 자율적인 권한을 지방정부에 부여하는 것을 의미한다. 이러한 지방교육재정분권은 교육의 다양화를 촉진하고 정부간 역할 및 기능배분이 적절하게 이루어진다는 데서 의의를 찾을 수 있다. 그러나 현행 지방교육재정은 국가의 이전재원에 대한 의존도가 높다는 문제가 있으나, 지방교육재정 분권의 실현을 위해 지방교육재정교부금, 교육세 제도가 개선되거나 지방정부의 교육 부담을 확대하는 교육재정 제도 개편이 이루어지고 있다. 제Ⅲ장에서는 제Ⅱ장의 개념정의와 선행연구 고찰 결과를 참고로 하여 지방교육재정분권을 산출하기 위한 모형을 산정하였다. 분석모형은 세입분권과 세출분권으로 구분하여 산정하였으며 각각의 지표은 다음과 같다. 세입분권은 세 가지로 GDP 대비 지방정부 세입 비율, 총교육재원 대비 지방정부부담 교육재원 비율, 총교육재원 대비 지방정부부담 교육재원에 지방교육재정교부금을 합한 비율을 분석식으로 산출하였다. 세출분권은 GDP 대비 지방정부 총교육지출 비율, 총교육재원 대비 지방정부 총교육지출 비율, 정부 총교육경상지출 대비 지방정부 총교육경상지출의 비율로 산출하였다. 여기에서 총교육재원은 국가 및 지방정부의 교육투자를 합한 후 중복계상된 국가이전재원을 차감한 것으로 순계를 나타내고, 지방정부 교육재원 및 교육지출은 교육비특별회계 세입·세출이며 지방정부 교육지출은 교육비특별회계 세출에서 국고보조금을 제외하여 산출하였다. 제Ⅳ장은 세입분권 및 세출분권 분석 결과를 제시하고 있으며, 주요한 내용을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 지방교육재정을 운용하는 데 있어 교육재정 세입측면 보다 세출측변이 더 분권화 된 것으로 나타났으며, 둘째, 지방교육재정의 규모는 경제상황을 적절하게 반영하여 변화하지 않는 것을 알수 있었다. 셋째, 지방교육재정제도는 지방정부의 재정운용 자율성을 높이는 방향으로 개선되었고 지방교육자치제도 실시 이후 지방정부에 많은 권한을 이양하도록 노력했음에도 불구하고 세입분권은 약화되는 경향을 나타냈고, 넷째, 지방정부의 재정 분권 정도를 경상지출로 한정하였을 때, 분권 정도가 평균 87%로 나타나 교육비 경상지출의 측면에서 분권화가 가장 많이 이루어진 것으로 분석되었다. 제Ⅴ장은 연구결과를 요약하고 주요 시사를 추출하고 있다. 첫째, 지방교육재정제도가 지방정부에 권한을 이양하는 방향으로 변화함에도 불구하고 지방교육자치제도 실시 이후 중앙정부의 이전재원이 대폭 늘어나 지방정부의 재정분권이 오히려 약화되고 있음이 분석결과 나타났다. 비록 지방정부의 교육지출의 권한이 높게 나타났으나, 재원확보의 측면에서 지방정부가 실질적인 책임을 가질 수 있도록 하는 것이 재정분권을 높이기 위해 필요하다고 할 수 있다. 둘째, 지방교육에 대한 재정투자 규모는 국가 경제의 발전 정도와 무관하게 변화하고 있으며 이는 교육재정이 안정적으로 확보·운영되지 못하고 있다는 것을 반증한다고 할 수 있다. 셋째, 지방교육재정 확보에 있어 국가의 재정에 대한 의존율이 높다는 것이 지방교육재정 운영의 주요 문제로 지적되고 있으나, 교육지출에 관하여 지방정부는 다소 강화된 권한을 행사하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 국가의 재원 이전이 반드시 지방정부의 재정 운용 권한 축소를 의미하지 않는다는 시사를 얻을 수 있었다.;This study is purposing of analyzing and presenting the concept of educational fiscal decentralization and local educational fiscal decentralization level from 1980 through 2007. To analyze education fiscal decentralization, this study modified a computing model of local educational fiscal decentralization. Since educational local self-government system is started, many of educational policies tend to give local government an autonomy and accountability of educational management. And educational financing is important key of a success of managerial policy in education. So local educational fiscal system should regards as important matter and to inhance fiscal power and fiscal autonomy of education of local government. Local educational fiscal decentralization is suitable for education service because first, local educational fiscal decentralization improve resource allocation, second, local government can reflect residents' utility in educational policy, and third, competencies between local governments maximize an efficiency of resource use. And trends found in Korea people consider what and how many better schools are located and other educational environment as very important elements to decide where to live. Though educational fiscal decentralization is necessary many studies tends to be normative without actual proof. The questions of this study is, 1) what is local educational fiscal decentralization and it's significance, 2) what is computating model of deucational fiscal decentralization, 3) how local educational fiscal decentralization is changed yearly, and finally 4) what is the significance of decentralization level to local educational self-government system. First of all, the concept of local educational fiscal decentralization is "transfer autonomous and practical power in guarantee, allocate and manage of fiscal resources of education administration". And a significance is local educational fiscal decentralization promote educational variety and rationalize functional distribution of national and local educational administration agents. The computation model of educational fiscal decentralization is modified as 3 revenue decentralization and 3 expense decentralization. Revenue decentralization model is consist of in the ratio of local revenue of education:GDP, local revenue of education:gross revenue of education, local revenue and grants of education:gross revenue of education. Expenditure.