한국 평생교육정책의 변화과정 및 변화형성요인 분석

Abstract

본 연구는 해방 이후부터 현재까지의 한국 평생교육정책과 평생교육정책의 형성에 영향을 미친 요인들을 분석함으로써, 한국 평생교육정책의 변화과정을 살피고, 한국 평생교육정책의 특징과 문제점을 제시하는 데 목적이 있다. 이와 같은 연구목적을 달성하기 위해 본 연구에서는 1945년 해방에서부터 2004년까지의 한국 평생교육정책을 각종 관련 문헌과 인터넷 사이트를 통하여 확인하고, 시대별로 분류하였다. 그리고 이를 토대로 하여 한국평생교육정책의 변화형성 요인을 추출해 내어 분석하고, 그 결과로서 한국 평생교육정책 형성과정의 특성과 문제점을 도출해 내었다. 한국 평생교육정책의 분석을 위해 본 연구에서 사용한 분석틀은 시기에 있어서는 선행연구를 바탕으로 하여 본 연구의 목적에 맞게 재구성 하였으며, 변화형성요인에 대해서는 선행연구에 기초를 두되, 평생교육이 사회와의 밀접한 관련 가운데에서 형성되어진다는 특성을 고려하여 평생교육을 둘러싼 한국사회의 변화과정과, 세계를 관통하는 사회·경제 및 지적인식의 변화를 추가하여 구성하였다. 이에 따라 시기별로는 10년 단위의 시대구분에 터하여 1차적인 분석을 시도하고, 이를 20년 단위로 재구성하였으며, 변화형성요인은 학습자와 국내사회변동, 국제기구의 사고동향, 사회·경제 및 지적 인식의 변화를 큰 틀로 하여 세부 요인들을 설정하였다. 위의 분석틀에 따라 시기별 평생교육정책을 분석한 결과, 1940-50년대에는 일제 식민지 하의 잔재 청산과 민주국가로의 도약을 위한 문맹퇴치 교육정책이, 1960-70년대에는 기초학력의 보완과 경제발전에 필요한 기술교육 정책이 제시되었음을 확인할 수 있었다. 1980년대와 1990년대 초에는 개인요구중심의 평생교육이 증가함에 따라, 이를 뒷받침할 수 있는 평생교육기관 및 제도의 양적확대 정책이, 1990년 말에 들어오면서부터는 인적자원개발과 각종 자격제도의 도입이 정책을 통해 추진되었으며, 정보통신 기술의 확대에 따라 새로운 교육공간이 대두되었다. 그리고 2000년에 들어오면서부터는 시민단체의 급속한 성장에 따라 교육영역이 확장되고, 민간차원의 평생교육을 지원하는 정부차원의 정책이 나타났음을 알 수 있었다. 한국 평생교육정책의 변화과정 분석을 통해 변화형성에 영향을 미친 요인들을 추출한 결과, 학습자 요인으로서는 인간수명의 증가와 학력 증가, 학습자 환경요인으로서 정보통신기술의 발달이, 국내 사회 변동요인으로는 해방과 한국전쟁의 발발, 새마을 운동의 실시, IMF 금융위기의 발생, 지방자치제의 등장, 시민사회단체의 성장이 변화형성요인으로 밝혀졌다. 한국평생교육정책의 형성에 영향을 미친 국제기구의 사고 동향으로는 UNESCO와 OECD의 영향이 가장 지대하였으며, 평생교육을 둘러싼 사회경제 및 지적인식으로서는 지식기반사회로의 진입에 따른 지식기반경제로의 이행이 한국 평생교육정책의 변화형성 요인으로 분석되었다. 이러한 요인들이 한국 평생교육정책에 어떠한 영향을 미쳤는지를 다양한 통계자료와 법령 및 연구물들을 통해 고찰한 결과는 다음과 같았다. 학습자 요인 중 첫째, 고령화 사회로의 변모는 평생교육정책이 그 대상연령을 확장해야 하며, 장년층과 노년층에 대한 직업교육 훈련의 필요성을 인식하고 이를 위한 대책의 마련을 권고하는 동인으로 작용하였다. 둘째, 고령화와 더불어 학습자들의 학력증가와 이에 따른 학습욕구의 증가는 다양한 고등교육기관의 활성화를 위한 정책과 각종 자격제도의 도입을 촉진하였으며, 학습자들의 학습을 인정할 수 있는 방안과 다양한 학습 지원체제의 마련을 요청하였다. 셋째, 학습자를 둘러싼 환경 변인으로서 정보통신기술의 발달은 학습자들로 하여금 학습에의 접근을 용이하게 하였으며, 이를 기반으로 하는 학습이 활발하게 이루어 질 수 있는 토대를 마련하였고, 다양한 형태의 학습공간이 형성될 수 있는 바탕이 되었다. 학습자 요인과 더불어 한국 평생교육정책에 영향을 미친 국내사회변동 요인으로서 첫째, 1945년 일제 식민 치하에서의 해방은 민주독립 국가를 이루기 위한 국문보급의 필요성을 절감하는 계기가 되었으며, 성인교육으로서 문해교육의 활성화를 촉구하였다. 둘째, 해방이 되고 얼마 지나지 않아 발발한 6·25 전쟁은 도탄에 빠진 한국경제의 위기를 해결하고자 기술 인력의 개발에 힘쓸 것을 요구하였으며, 그 일환으로 각종 기술학교 설립정책이 수립되었다. 셋째, 1970년대로 들어오면서 국가의 정책적 차원에서 전개된 새마을 운동은 그 실현 방안으로 교육을 사용하였는데, 이는 국가의 정책차원에서 지역기반의 평생교육이 실시될 수 있는 토대가 되었고, 교육 영역이 확장되는 계기로 작용하였다. 넷째, 1990년 말에 발생한 IMF 금융위기는 이의 타개책으로서 지식기반사회의 물결과 지식기반경제를 수용하는 계기가 되었고, 금융위기를 겪으면서 노출된 사회구조적인 문제는 국가가 평생교육정책에 관심을 기울이며, 국가 성원과 국가 자체의 발전을 위해 인적자원개발 관련 정책들을 내놓는 배경이 되었다. 다섯째, 1995년 지방선거의 실시로 본격화된 지방자치는 평생교육에 있어서 지역화를 도모하며, 지역기반의 평생교육이 이루어질 수 있는 기초를 마련하였다. 마지막으로 2000년부터 급부상한 시민단체들은 평생교육정책이 인력개발 위주로 치우친 데 대한 회의를 불러일으키며, 평생교육의 영역을 시민 양성에까지 확대할 것을 제안하고 있는데, 이는 평생교육의 영역이 확장되고, 담당기관이 확충되는 계기가 되었다. 한국 평생교육정책의 변화과정에 영향을 미치는 국제기구의 사고동향으로써, UNESCO는 한국평생교육의 태동기와 발전기에 이념적 토대와 원형을 형성하는데 있어 결정적인 영향을 미쳤고, 현재에도 인적자원의 개발에 치중함으로써 나타나는 문제점들을 보완하여 평생교육의 초기 이념과 균형을 이룰 수 있도록 돕고 있다. 평생교육에 있어서 UNESCO와 양대 산맥을 이루는 OECD의 평생교육관련 논의는 1990년대 이후 한국 평생교육정책에 지대한 영향을 미쳐왔으며, 지식인력 개발사업의 실시와 사내대학과 원격교육, 학점은행제와 교육계좌제, 유·무급 학습휴가제와 같은 평생학습 지원제도의 이론적인 배경으로 작용하고 있다. 이상에서 살펴 본 한국 평생교육정책의 변모과정과 변화형성에 영향을 미친 요인들을 분석한 결과, 1940년대와 1950년대에는 해방과 한국전쟁이, 1960년대와 1970년대에는 새마을 운동의 실시와 UNESCO의 이념이, 1980년대와 1990년대는 학습자의 학력증가와 수명증가, IMF 경제위기 발생과 지식기반사회에 따른 지식기반경제의 도래, 정보통신기술의 발달 그리고 OECD의 순환교육론이, 2000년대에는 지방자치제의 실시와 시민단체의 급부상이 평생교육정책 형성에 있어서의 환경요인으로 작용하였음을 알 수 있었다. 이상의 분석을 토대로, 한국 평생교육정책의 변화과정에서 나타나는 특징을 추출한 결과는 아래와 같다. 첫째, 한국 평생교육정책은 정부의 개입 정도와 학습자 욕구의 발현정도에 따라 시기별로 차이가 난다. 둘째, 한국 평생교육정책에 영향을 미친 국내 사회변동요인을 살펴본 결과, 한국 평생교육정책은 국가적 위기 상황에서 타개책으로서의 역할을 감당해 왔다. 셋째, 한국평생교육정책의 변화과정에 있어 학습자의 특성은 1980년대 후반에 들어와서야 인지되기 시작하였고, 이때부터 정부는 정책의 수립에 있어 평생학습의 주체인 학습자에게 관심을 기울이기 시작하였다. 넷째, 한국 평생교육정책은 1960년대 이후부터 1980년대에 이르기까지는 UNESCO의 이념에 영향을 받은 바 크며, 1990년대로 들어오면서는 OECD로 그 중심축이 이동되어 현재의 평생교육정책은 대체로 OECD의 기본 전제 위에서 형성되어 가고 있다. 지금까지의 분석결과를 토대로 하여 본 논문에서는 다음과 같이 결론내릴 수 있다. 한국 평생교육정책은 국가 발전과의 관련성 가운데에서, 특히 경제적인 측면의 난제를 극복하는 것에 치우쳐 상당부분 형성되어 왔으며, 평생학습의 주체가 되는 학습자의 종적, 횡적 측면을 전체적으로 아우르지 못하여 소수를 위한 평생교육이라는 인식을 심어왔고, 이로 인해 평생교육에 있어 부익부 빈익빈 현상을 초래하였다. 뿐만 아니라 국가 위기의 타개와 국가발전의 방안으로서 UNESCO의 초기이념보다는 OECD의 순환교육론에 상당한 비중을 두고 정책을 형성하고 있어, 학습자본론에 기초한 인력개발 일변도의 정책이 한국 평생교육의 주류를 이루는 결과를 낳았다. 이러한 문제점들은 모두 한국 평생교육정책이 아직까지 초보적인 단계에 머물러 있다는 것을 반증하는 것이며, 국가가 정책을 통하여 달성하고자 하는 평생교육의 지향점이 명확하게 드러나고 있지 않아, 단기적인 문제의 해결을 위한 목표들이 국가가 지향하는 평생교육의 의미로 오인되고 있음을 입증하는 것이다. 이상의 문제점들을 통해 볼 때 한국 평생교육정책은 정책의 형성과정에 있어 다양한 의견 수렴의 채널을 가져야 하며, 학습자 전체를 포괄할 수 있도록 정책 실행의 대상이 되는 학습자들에 대한 면밀한 분석을 시도해야 한다. 또한 한국 평생교육정책에 영향을 미치고 있는 국제기구의 사고동향 가운데에서 균형을 유지할 수 있도록 장기적인 안목에서 한국적인 상황과의 조화를 고려해야 한다. 그리고 무엇보다도 이상의 개선 방안이 실행될 수 있는 기반으로서 한국 평생교육정책의 지향점에 대한 진지한 고민이 이루어져야 한다. 지금까지의 논의 결과를 바탕으로 하여 몇 가지 제언을 해 보면, 첫째, 평생교육정책에 있어 정부가 어느 수준까지 개입할 것인지와, 어떠한 영역에 주된 초점을 맞추어 정책을 실행해야 하는지에 대한 연구물들이 나와야 한다. 둘째, 한국 평생교육정책의 기본 전제가 되는 평생교육의 개념과 그것이 내포해야 할 요소들에 대한 논의가 이루어져야 한다. 셋째, 평생교육의 주체인 학습자들이 평생교육에 대한 인식을 도모할 수 있도록 평생교육정책 전문가의 양성과 정책수렴 채널의 구성을 위한 실질적인 지침들이 마련되어야 한다. 넷째, 정책은 실행과정에서 다양한 변수들과 마주치게 되어 초기의 구상과 다른 결과를 야기할 수 있으므로, 정책 실행의 기반이 되는 정책관련 선행 연구물들이 축적되어야 한다.;The following study aims to analyze the policy of lifelong education in Korea and the factors which influenced its formation, to review the process by which this policy has changed over the decades, and finally to discuss the distinguishing features of Korea's lifelong educational policy and the problems it faces. For these purposes, this study has collected relevant information regarding lifelong education policy in Korea since its liberation from colonial rule in 1945 to 2004 using various documents and internet sources, and has traced the policy development according to temporal periods. Based on this body of information, this paper analyzes the formative factors which led to changes in Korea's lifelong education policy and attempts to elicit conclusions regarding the special characteristics which mark this educational policy in Korea, as well as to present its problems. The analytical framework employed in this study is built on the foundation of previous studies in this subject while at the same time re-adapting the content of those earlier studies to the goals of the present paper. Regarding the formative factors leading to transformations in educational policy, the present study embraces the basic conclusions drawn by preceding studies but considers in addition the contemporary changes in social, economic, and intellectual perceptions which penetrated Korean society and the world. This approach is based on the idea that the formulation and implementation of lifelong education has a close and pertinent relationship to society at large. The study divides the period of analysis into units of 10 years for its initial analysis, and then proceeds to re-conduct an examination considering the period in 20-year units. As for the causative elements leading to changes in policy, the large categories considered by this study are the changes experienced by the recipients of education, changes in Korea's domestic society, changes in the trends of thought in international organizations, and modifications in social, economic, and intellectual perceptions. More specific factors are considered within the framework of these four large categories. Based on a periodical analysis of lifelong education policy following the above temporal framework, this paper ascertains that in the 1940s and 1950s Korea focused its educational policy on eliminating illiteracy to achieve the goal of eradicating Japanese colonial legacies and enhancing the nation's fledgling democracy. In the 1960s and 70s, Korea emphasized the need to fortify basic academic skills and to boost technological education of skills necessary for economic development. In the 1980s and early 90s, the increased demand for individualized lifelong education led to a policy supporting the quantitative expansion of lifelong education facilities and institutes, while the late 90s witnessed the development of human resources and the implementation of various qualification programs, along with the creation of new educational spaces in step with the growth of information technology. Since the year 2000, the rapid rise of civic organizations has led to the expansion of areas of education, while new governmental policy began to support lifelong education activities in the private arena. On examining the process of these chronological transformations of Korea's lifelong education policy, this study draws the conclusion that the factors which influenced changes in policy are respectively as follows. As regards the recipients of education, the increase of citizens' life spans and the rise in their education levels were causes of policy change, while the development of information technology was a factor in the educational environment which also transformed policy. Meanwhile, in terms of Korea's domestic society, changes such as Korea's liberation from colonial domination, the eruption of the Korean war, the implementation of the "New Village Movement", the IMF financial crisis, the emergence of the policy of greater autonomous local administration, and the growth of private civic organizations are identified by this paper as the influential factors. As for the trends of opinion in international organizations, the greatest impact on Korea's lifelong education policy came from the agenda of UNESCO and OECD. Meanwhile Korea's maturation into a knowledge-based society and its concomitant induction into a knowledge-based economy were the key elements which transformed Korea's lifelong education policy in socio-economic and intellectual terms. The examination of various statistical and legal data and preceding studies yielded the following conclusions regarding how the above-mentioned factors influenced Korea's lifelong education policy. First among the factors related to the recipients of education, Korea's demographic shift to an aged society has prompted the need to expand the age target of lifelong education and to recognize the need for employment-education training for adults and the elderly and to provide substantive measures to meet this need. Secondly, in addition to the increase in the old-age demographic group, the enhanced academic level of education recipients and the concomitantly intensified desire for learning has stimulated various policies for vitalizing institutes of higher education and qualification programs, and increased the demand for better means of conferring official recognition for learner's educational achievements and for a systematized infrastructure for learning. Thirdly, among the environmental conditions surrounding the recipient of education, the development of information technology has made access to learning easier for students, thus providing the foundation for more active and diversified forms of study. Along with the transformation of the recipients of education, the social changes in Korea's domestic society also influenced its evolving lifelong education policies. The first among these was Korea's liberation from Japanese colonial domination in 1945, which led to a strong awareness that Korean-language literacy was essential for the establishment of an autonomous and democratic nation-state, thus stimulating programs for adult literacy education. Secondly, the eruption of the Korea War not long after Korea's liberation necessitated the education of technologically skilled individuals to rebuild the devastated Korean economy, resulting in the establishment of various schools of technological training. Thirdly, as Korea entered the 1970s the newly implemented "New Village Movement" employed education as the practical means for the movement's success, thus laying the foundation for governmental-support of lifelong education at a local level, and serving as a motivation for expanding the fields of education. Fourth, the IMF crisis of the late 1990s was an important turning point for Korea's adoption of the trends toward a knowledge-based society and a knowledge-based economy, and the weakness of Korea's social structure that was exposed by the financial crisis prompted the government to pay greater interest to the issue of lifelong education and to present related human-resources policies for the country's development. Fifth, the policy of autonomous local government which was more fully realized with the 1995 elections contributed to the localization of lifelong education and laid the infrastructure for lifelong education in the regional community. Lastly, the surging influence of civic organizations since 2000 has allowed citizens to voice the criticism that existing lifelong education was only geared toward human resource development and that lifelong education should be enlarged to include the promotion of better civic life, and this in turn led to the expansion of the areas of lifelong education and the development of relevant agencies and institutions. Another factor which had an impact on Korea's lifelong education policy was the evolution of ideas in international organizations, among which UNESCO was the most decisive in influencing the matrix and the ideological foundation of Korea's lifelong education in its earliest infancy and in its developmental phases. UNESCO remains influential, particularly in its efforts to supplement the problematic gaps left by a lifelong education policy that focuses exclusively on the development of human resources, helping Korea to achieve a new balance that goes beyond its earlier educational ideologies. The discussion within the OECD regarding lifelong education, which along with UNESCO forms the two major influences on Korea's lifelong education, provided the theoretical background for the implementation of lifelong educational support policies such as knowledge and information based human resources development, off-campus and corporate-based university education, academic credit-bank systems and educational account programs, and paid and unpaid learning leaves from the workplace. As examined so far, the factors which respectively influenced Korea's lifelong education in each period of the process of its evolutionary change were Korea's liberation and the Korean war in the 1940s and 50s, the "New Village Movement" and the ideology of UNESCO in the 60s and 70s, the rising level of learning and the lengthening of life span expectancy, the IMF financial crisis, the arrival of a knowledge-based economy concomitant to a knowledge-based society, the development of information technology, and the OECD's Recurrent Educationl theory in the 80s and 90s, and the greater autonomy local governmental administrations and the surge of civic organization since the year 2000. Based on the above analysis, this study concludes that the unique features exhibited by Korea in the process of changes in its lifelong educational policies are as follows: First, Korea's lifelong education policy differs in each period according to the level of governmental intervention and the level of voluntary desire on the part of the recipients of education. Secondly, on examining the domestic social factors which influenced modifications in Korea's lifelong education policies, it can be observed that these educational policies served as social solutions in times of national crises. Thirdly, it was only in the late 1980s that the special characteristics of the recipients of education was taken into consideration, and it was only then that the Korean government began to pay attention to the individuals who were the subjects of education in formulating its educational policies. Fourth, between the 1960s and the 1980s, Korea's lifelong education was influenced to a large degree by UNESCO's ideologies, while in the 1990s, it was the OECD which became the pivot upon which Korea's educational policies continues to turn. The analysis given so far leads to the following conclusions. Korea's lifelong education policy was predisposed toward producing solutions to the issue of national development, particularly economic development, and therefore failed to embrace the potential recipients of education in all directions, thus resulting in disseminating the perception that lifelong education served only a minority of citizens and thus causing an inequality of lifelong education among the classes. Moreover, as a solution for national crises and as a means of national development, Korea's educational policy has thus far focused more on the OECD's Recurrent Education theory rather than reflecting UNESCO's early ideas, thus rendering the mainstream trend in Korean lifelong education those policies which focus exclusively on human resources development based on theories of education-capital. These problems attest to the fact that Korea's lifelong education policy remains at a rudimentary stage, and that the ultimate goal of lifelong education is unclear, thus producing a situation in which the objective of resolving short-term problems are mistakenly comprehended as the fundamental goals of lifelong education. In light of these problems, Korea should seek to diversify input channels for receiving opinions in the process of formulating its lifelong education policy, and must undertake a more meticulous analysis of the recipients of education who will be the target of these policies so as to embrace the entire spectrum of society in its policies. Also, before adopting the educational ideas of international organizations, Korea should review the applicability of these ideas to Korea's own society from a long-term perspective in order to maintain a necessary balance and direct development in a socially constructive manner. Most importantly, a serious reexamination of the objective of Korea's lifelong education needs to take place so as to provide the fundamental basis for improvement. The suggestions that this paper offers on the basis of the discussion above is, first of all, that future studies should make an effort to provide insight into how far government should intervene in lifelong education programs and on what areas future policies should turn their focus. Secondly, active discussion should take place that will seek to define the primary concept of lifelong education and its constitutive elements, ideas which underly all of Korea's educational policies. Thirdly, Korea needs to establish practical measures to foster experts in lifelong education and to assemble opinion channels that will help improve awareness regarding lifelong education among the learners who are its very subject. Fourth, because there is always the potential that there will arise contingencies and variables which lead to results which varies from the originally intended policy, Korea needs to accumulate in advance research and studies that will serve as the foundation of policy implementation.