MPP-E 모형을 활용한 16~20대 대통령선거 교육정책 공약 분석

Abstract

대통령 후보자들의 선거공약집에서 발표되는 정책공약은 당선 이후 후보자와 정당의 주요의제로 변환될 가능성이 높으며, 국민의 요구와 관심이 높은 교육 문제들로 이루어져 있다. 그러나 이에 대한 연구는 정책·정치학 분야에서 주로 이루어지고 있으며, 교육공약을 전반적으로 다룬 연구는 부족한 실정이다. 이에 본 연구에서는 MPP-E(Manifesto Portfolio & Positioning – Education) 모형을 활용하여 16대부터 20대까지 대통령 선거에 참여한 주요 두 후보의 교육정책 공약별 포트폴리오와 공약 포지셔닝을 비교·평가하여 교육정책 공약의 특징과 경향성을 파악하는 것을 목적으로 하였다. 또한, 본 연구를 통해 교육 공약의 중요성에 대한 사회적 인식을 제고하고, 교육행정 분야에서 교육 공약과 연계한 교육정책 연구의 필요성을 확산하는 것도 염두에 두었다. 이를 위해 대통령 선거의 교육정책, 공약 분석 모형에 대한 이론적 고찰과 교육정책 공약 분석과 관련된 선행연구 고찰을 통해 교육정책 공약을 평가할 수 있는 평가모형을 새롭게 설정하여 기준을 제시하고자 하였다. 또한 이러한 과정을 통해 새롭게 설정된 MPP-E 평가모형을 활용하여 각 대통령 후보들의 교육정책 공약의 특징과 경향을 분석하고 교육정책과 관련된 교육공약의 연구 방향에 대한 제언을 하고자 하였다. 이를 위한 연구 문제를 다음과 같이 설정하였다. 첫째, 16대부터 20대까지 대통령 선거의 주요 정당 후보의 교육 정책공약의 포트폴리오(공약의 지평과 공약의 심도)는 어떠한가? 둘째, 16대부터 20대까지 대통령 선거의 주요 정당 후보의 교육 정책공약의 포지셔닝은 어떠한가? 연구 문제의 해결을 위해 다음과 같은 연구 내용 및 방법으로 연구를 진행하였다. 우선, 기존 공약 분석 모형과 MPP-E 모형에 대한 선행연구를 분석하여 새로운 MPP-E 평가모형을 구안하였다. 본 연구의 MPP-E 모형은 ‘공약 지평’, ‘공약 심도’, ‘공약 포지셔닝’으로 구성하였다. 구체적인 분석을 위해 전문가 5명을 대상으로 심도 분석에 대한 의견 조사를 진행하였다. ‘공약 포지셔닝’은 사회적 영향에 따라, 즉 정책이 참여의 이해관계에 미치는 영향에 따라 분류되는 지표로 분배, 재분배, 규제, 구성 정책 차원으로 그 기준을 제시하여 후보자별 공약을 비교 분석하였다. 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 각 후보의 교육정책에 대한 공약 지평 분석을 통해 교육정책 영역별 4개의 유형 중 ‘초중등’ 정책을 가장 많이 제시되었으며 ‘유아’ 정책과 ‘성인’ 정책이 가장 적게 제시되었다. 구체적으로 ‘초중등’ 정책의 세부 정책은 교육과정, 교원, 교육복지, 교육환경, 학생안전, 공교육 강화·사교육 근절, 교육 거버넌스, 진로·직업 교육, 고교체계, 대입제도 등과 관련된 정책이다. 16대~20대까지 교육정책 공약으로 꾸준히 많은 비율로 모든 후보에게서 제시된다는 것은 국민의 요구에 부응하는 정책이기도 하고 해결이 쉽지 않은 과제이기도 함을 알 수 있었다. 이에‘초중등’정책에 대한 중장기적인 심도 있는 논의와 구체적인 정책 개발이 요구됨과 동시에 여타 분야에 대한 보다 포괄적인 공약 개발도 필요함을 알 수 있다. 둘째, 공약의 심도와 관련하여 각 후보가 제시한 교육정책 공약의 ‘중요성’ 차원은 대부분 4점대 이상으로 높은 점수가 부여되었으나, ‘구체성’과 ‘실현 가능성’에 있어서는 다소 부족하다는 평가를 받았다. 특히 실현 가능성의 경우는 16대에서 20대를 거치면서 조금씩 점수가 향상되었으나 공약 설정 시 연도별 추진 계획이나 재정 확보 계획을 구체적으로 제시할 필요성이 있었다. 공약으로 제시된 교육정책이 대통령으로 당선되고 난 후 주요 국정과제나 중점 과제로 설정되는 점을 감안할 때 각 정당에서 교육정책에 대한 구체적인 청사진이 필요함을 알 수 있었다. 셋째, 공약 포지셔닝을 분석한 결과, 모든 후보가 국민에게 권리나 이익, 또는 서비스를 제공하는 정책 즉 ‘분배 정책’을 가장 높은 비율로 제시하고 있었다. 이는 대선 후보로서 분배, 재분배, 규제, 구성 정책 중 가장 많이 고려할 것으로 보인다. 반면 ‘규제 정책’은 없거나 낮은 비율로 제시되고 있었다. 이에 지나치게 권리나 이익, 서비스를 제공하는 편향에서 벗어나 재분배, 규제, 구성 정책과 관련된 구체적인 공약화에 대한 검토와 고려가 필요함을 알 수 있었다. 이상의 연구 결과를 토대로 대통령 선거 공약을 수립하는 과정에서 교육정책 공약과 관련된 합리적인 방안을 위해 다음과 같은 시사점과 제언을 도출하였다. 첫째, 공약 지평의 확대와 관련하여 영역별 정책의 다양성을 고려해야 할 필요가 있다. 특히 저출생으로 인한 학령인구 감소와 고령화 인구 증대 등을 고려할 때 유아교육 정책과 성인교육 정책에 대해 정책적 대안 마련이 요구된다. 유아기부터 시작된 교육격차는 지속적으로 누적되어 학령기에 학업성취도의 격차로 나타나는 경향을 보인다. 따라서 유아교육을 단순히 보육의 역할이 아니라 하나의 교육분야로 인정하고 범정부적 정책을 제의해야 한다. 성인을 위한 평생교육 정책에 지속적인 투자와 관심이 필요하다. 평생교육은 국민이 자신의 삶을 자기주도적으로 개조하도록 도와주는 교육의 방편이며, 동시에 사회적 참여의 가능성을 높이는 집단적 배움의 과정과 활동이다. 특히, 고령화가 가속화되는 추세 속에서 평생교육은 노년층을 경제활동인구로 참여시킬 수 있다는 점에서 긍정적이다. 노령 학습자 친화적 교육과정의 개발과 함께 평생교육 공급책의 다양화가 필요하다. 특히, 노년층 이전의 중장년층 학습자를 위해 일과 학습을 병행할 수 있는 체제의 마련이 시급하다. 둘째, 공약의 심도와 관련하여 정책 공약 수립 시 구체성과 실현가능성을 높이기 위한 방안을 고려해야 한다. 공약 대부분이 이전부터 교육분야에서 꾸준히 논의되어왔으며, 미래사회를 반영하고자 하는 정책이었다. 특히 국민의 관심이 높은 특정 교육분야에 대해 세부적으로 제시하고자 한 노력이 드러났다. 그러나 구체성에서는 3점 중반 이하의 평가를 받았으며, 실현가능성에서는 2점 초반대의 점수도 적잖이 나타났다. 특히, 분석 대상이 된 대통령 후보자들 중 공약 연도별 계획을 제시한 후보는 2명, 재정 확보 방안을 제시한 후보는 3명으로 교육 현장과의 적절성이 충분히 반영되었다고 보기 어려우며, 정책을 실현하고자 하는 후보자 및 정당의 의지가 의도와 다르게 비추어질 수 있다. 따라서 후보자들과 정당이 공약을 제시할 때, 교육현장 및 교육관계자의 목소리에 귀를 기울이고 구체적인 정책으로 발전할 수 있는 방향으로 고려해야 하며, 유권자들 역시 이를 관심 있게 지켜보아야 할 필요가 있다. 셋째, 공약의 포지셔닝과 관련하여 국민의 권리나 이익, 서비스를 제공하거나 정당의 이념에 따른 공약 제시에 있어서 충분한 교육예산을 운용하기 위해 명확한 예산 및 재원 분배 계획을 제시할 필요가 있다. 아울러 특정 영역에 지나치게 치우치기보다는 다양한 관점에서 균형적으로 공약을 제시하는 노력이 요구되며 특히 규제정책에 대한 구체적인 논의가 필요하다. 16대~20대 대통령 선거의 후보자들은 모두 정책 중에서 교육복지 정책을 가장 많이 제시하였다. 교육복지 정책은 무상교육, 저소득층의 정서적·금전적 지원, 다문화·장애 등의 소외계층을 위한 지원 등으로 이루어져 있으며, 대규모 재정이 투입되는 공약이라는 특징이 있다. 특히 4차 산업의 발전으로 18대에서 20대로 갈수록 SW·AI·빅데이터 교육에 대한 요구가 높아졌으며, 이 역시 많은 재정 지원이 요구되는 사업이므로 구체적인 시행 방안과 재정 계획 등이 긴요하다. 따라서 공약을 제시할 때에는 당위적 수준의 공약 제시보다는 공약별 재정 확보 방안을 명확히 제시하고 공약 이행을 위한 세부적인 추진 사항을 수반할 필요가 있다. 그리고 공공이익의 측면에서 규제를 요구하고 지지하는 정책을 수립할 필요가 있다.;The policy pledges announced by presidential candidates in their campaign manifestos are likely to be translated into the main agenda of candidates and political parties after the election, and consist of education issues with high public demand and interest. However, research on this topic is mainly conducted in the field of policy and political science, and there is a lack of research on education pledges in general. Therefore, this study aims to identify the characteristics and trends of education policy pledges by comparing and evaluating the portfolios and pledge positioning of the two major candidates who participated in the presidential election from the 16th to the 20th century by utilizing the MPP-E (Manifesto Portfolio & Positioning - Education) model. In addition, this study aims to raise social awareness of the importance of education pledges and spread the need for education policy research related to education pledges in the field of education administration. To this end, through a theoretical examination of presidential election education policies and pledge analysis models, as well as a review of prior research related to the analysis of education policy pledges, this study aimed to establish a new evaluation model to evaluate education policy pledges and provide criteria. In addition, through this process, we analyzed the characteristics and trends of each presidential candidate's education policy pledges using the newly established MPP-E evaluation model and made suggestions on the research direction of education pledges related to education policy. To this end, we formulate the following research questions First, what is the portfolio of education policy commitments (i.e., the horizon of commitments and the depth of commitments) of the major party candidates in presidential elections from the 16th to the 20th century? Second, what is the positioning of education policy commitments of the major party candidates in presidential elections from the 16th to the 20th century? To solve the research problem, we conducted the research as follows. First, a new MPP-E evaluation model was designed by analyzing the existing commitment analysis model and prior research on MPP-E model. The MPP-E model in this study consists of 'commitment horizon', 'commitment depth', and 'commitment positioning'. For the specific analysis, five experts were surveyed for their opinions on the depth analysis. 'Pledge positioning' is an indicator that is categorized according to social impact, i.e., the impact of policies on the interests of participants, and is based on the dimensions of distributional, redistributive, regulatory, and constitutive policies to compare and analyze the pledges of candidates. The findings of the study are as follows First, through the analysis of each candidate's pledge horizon on education policy, it was found that among the four types of education policy areas, 'elementary and secondary' policies were the most common, while 'early childhood' and 'adult' policies were the least common. Specifically, 'elementary and secondary' policies include policies related to curriculum, teachers, educational welfare, educational environment, student safety, strengthening public education and eliminating private education, educational governance, career and vocational education, high school system, and college admissions system. The consistently high proportion of education policy pledges from the 16th to the 20th century from all candidates shows that it is both a policy that responds to the needs of the people and a challenge that is not easy to solve. Therefore, it can be seen that in-depth discussions and specific policy development are needed in the medium and long term for 'elementary and secondary' policies, as well as the development of more comprehensive pledges in other areas. Second, with regard to the depth of the pledges, most of the candidates' education policy pledges received a high score of 4 or more on the 'importance' dimension, but they were judged to be somewhat lacking in 'specificity' and 'feasibility'. Especially in the case of feasibility, the score improved slightly from the 16th to the 20th, but there was a need to present a specific yearly implementation plan or financial security plan when setting the pledge. Given that education policies presented as campaign promises are often set as major national issues or priorities after being elected as president, it is necessary for political parties to provide specific blueprints for their education policies. Third, when analyzing campaign positioning, we found that all candidates were most likely to offer "distributional policies" - policies that provide rights, benefits, or services to the public. This suggests that distributive, redistributive, regulatory, and organizing policies are most likely to be considered by presidential candidates. On the other hand, "regulatory policies" were either absent or low. This suggests that there is a need to review and consider specific pledges related to redistributive, regulatory, and constitutive policies, away from the bias of providing rights, benefits, and services. Based on the above findings, we derive the following implications and suggestions for reasonable measures related to education policy pledges in the process of establishing presidential election pledges. First, it is necessary to consider the diversity of policies in each area in relation to the expansion of the pledge horizon. In particular, given the decline in the school-age population due to low birth rates and the increase in the aging population, it is necessary to prepare policy alternatives for early childhood education policies and adult education policies. Education gaps that begin in early childhood tend to accumulate and manifest themselves as academic achievement gaps at school age. Therefore, it is necessary to recognize early childhood education as a field of education, not just a role of childcare, and propose a pan-governmental policy. Continued investment and attention is needed in lifelong education policies for adults. Lifelong learning is a collective learning process and activity that enables people to take control of their own lives and increases the possibility of social participation. Especially in the context of an accelerating ageing population, lifelong learning is positive in that it allows older people to participate in the workforce. It is necessary to diversify the provision of lifelong learning along with the development of curricula friendly to older learners. In particular, there is an urgent need to develop a system that enables work-life balance for pre-elderly and middle-aged learners. Second, regarding the depth of the pledges, consideration should be given to increasing the specificity and feasibility of the policy pledges. Most of the pledges have been discussed in the field of education for a long time and are policies that seek to reflect the future society. In particular, efforts were made to provide details on specific education areas of high public interest. However, most of the pledges were rated in the mid-3s for specificity and in the low 2s for feasibility. In particular, among the presidential candidates analyzed, only two candidates provided a plan for each year of the pledge and three candidates provided a plan for securing financing, so it is difficult to say that the relevance to the education field is sufficiently reflected, and the will of the candidates and political parties to realize the policies may be reflected differently from their intentions. Therefore, it is necessary for candidates and political parties to listen to the voices of education sites and education officials and consider them in a way that can be developed into concrete policies, and for voters to watch with interest. Third, with regard to the positioning of the campaign, it is necessary to present a clear budget and financial distribution plan in order to operate a sufficient education budget in order to provide the rights or interests of the people, services, or to present the campaign according to the ideology of the political party. In addition, efforts should be made to present balanced campaign promises from various perspectives rather than overly emphasizing certain areas, and specific discussions on regulatory policies are especially needed. In the 16th and 20th presidential elections, all candidates proposed educational welfare policies. Educational welfare policies consist of free education, emotional and financial support for low-income families, and support for marginalized groups such as multicultural and disabled people, and are characterized by large-scale financial commitments. In particular, with the development of the 4th industry, the demand for SW-AI and big data education has increased from the 18s to the 20s, and this is also a project that requires a lot of financial support, so specific implementation measures and financial plans are urgently needed. Therefore, when presenting a pledge, it is necessary to clearly present a plan to secure financing for each pledge rather than presenting a pledge at the immediate level, and to accompany detailed initiatives to fulfill the pledge. In addition, it is necessary to establish policies that require and support regulation in terms of public interest.