자율형 사립고 정책 변동 분석(2013~2019년)

Abstract

2019년은 자율형 사립고(이하 ‘자사고’)가 운영된 지 10년째에 접어든 해로서, 초·중등교육법 시행령에 의거하여 5년 주기로 자사고 운영성과 평가를 실시함에 따라 전국의 자사고 24개교를 대상으로 평가가 시행되었다. 평가 결과, 13개교가 재지정되고 11개교에는 지정 취소 결정이 내려졌다. 지정 취소 결정이 내려진 학교 중 1개교는 교육부의 부동의, 10개교는 학교의 법적 대응에 대한 해당 법원의 가처분 인용 결정에 따라 최종적으로는 대상 학교 24개교 모두 자사고 지위를 유지하게 되었다(중앙일보, 2019.08.30). 평가 과정에서 학부모들의 대규모 시위와 학교의 법적 대응, 시·도교육청과 교육부의 대립 등 치열한 갈등 양상이 나타나 사회적으로 큰 파장을 일으켰던 자사고는 교육의 수월성과 형평성, 학교 선택권, 고교 체제 개편 등 중대한 교육적 가치가 상충하는 사안인 만큼 향후 정책적 방향성을 수립하기 위해 관련 정책에 대한 면밀한 분석이 필요하다. 자사고 제도의 변천 과정을 살펴보면 1995년 5·31 교육개혁안에서 고교평준화 정책의 문제를 개선하고 교육 다양화를 실현하기 위한 방안들이 논의된 후, 2002년 자율형 사립고의 전신인 자립형 사립고 형태로 시범 운영되어, 2010년 기존의 자립형 사립고보다 학교의 자율성을 더 확대한 모델인 자사고가 도입되었다. 자사고는 제도의 도입부터 전면적인 확대의 과정을 거쳐, 일반고로의 전환이 논의되고 있는 현재에 이르기까지 정치적, 사회적 사건에 따라 여러 차례 정책 변동을 겪어왔다. 자사고와 관련된 연구를 살펴보면 이러한 정책 변동의 흐름에 따라 당시의 운영 실태를 바탕으로 개선 방안을 도출한 국책연구기관의 연구가 주를 이루었고, 그 외에는 교육의 수요자인 학생과 학부모 및 교사의 인식에 대해 분석한 연구가 가장 많이 나타났다(정일환·주동범, 2009; 주현준·오세희, 2011; 신인수, 2012; 김정숙·성열관, 2014; 이재덕·신철균·이호준, 2018). 또한, 고교 유형별로 학업성취도, 사교육비 등 정량적 지표를 분석한 통계적 연구(김준엽, 2017; 심재휘·김경근, 2017; 송진주·문인영·박세준, 2018 등)를 비롯하여 자사고를 포함한 고교 입시와 관련된 연구(백선희 외, 2015; 백선희·박진아, 2016)도 진행되었다. 한편 정책 모형을 활용하여 정책적 시사점을 도출한 연구는 적게 나타났는데(김민조·박소영, 2012; 김태호, 2015; 박해경 외, 2016), 이 중 김태호(2015)는 Kingdon의 정책흐름모형을 활용하여 고교 다양화에 대한 논의가 시작된 1994년부터 이명박 정부의 「고교 다양화 300 프로젝트」에 따라 자사고가 대폭 확대된 2010년까지의 자사고 정책 변동 과정에 대해 분석하였다. 해당 연구가 진행된 이후에도 입학정원 미달, 편향된 교육과정 운영 등 자사고 관련 문제와 정권 교체, 선거 결과 등의 정치적 사건이 나타나면서 역동적인 정책의 흐름이 포착되었다. 특히, 자사고 운영성과 평가가 진행될 때마다 유사하게 나타나는 이익집단들의 대립과 정치적 갈등을 반복하지 않고 소모적인 논쟁을 줄이기 위해 구체적인 정책 변동 요인을 분석하여 향후 자사고 정책의 방향성에 대해 모색할 필요가 있다. 본 연구는 자사고 정책이 흘러온 전체적인 흐름에 대해 자사고 도입기, 확대기, 1차 위축기, 2차 위축기로 구분하여 1, 2차 위축기에 해당하는 2013년도부터 2019년까지의 정책 변동 과정에 대해 분석하였다. 구체적으로는 Kingdon의 정책흐름모형을 활용하여 정책 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책 대안의 흐름을 중심으로 정책의 창이 열리게 된 계기와 정책 변동을 이끈 정책활동가의 존재 및 역할에 대해 분석하였다. 연구 목적에 따라 설정한 연구 문제는 첫째, Kingdon의 정책흐름모형에서 ‘자사고 1차 위축기(2013~2017년)’의 자사고 정책은 어떻게 전개되는가? 둘째, Kingdon의 정책흐름모형에서 ‘자사고 2차 위축기(2017~2019년)’의 자사고 정책은 어떻게 전개되는가? 이다. 자사고 관련 문헌자료를 분석하여 학문적 함의를 이끌어내는 사례 연구로서, 한국언론진흥재단에서 운영하는 BIGKinds의 주요 신문기사와 청와대 및 교육부의 보도자료, 국회 회의록 및 정책자료집, 정당 자료, 국책연구기관의 연구보고서, 학술지 등을 수집하여 분석 자료로 활용하였다. Kingdon의 정책흐름모형을 통해 분석한 자사고 정책 변동 과정에 대한 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 자사고 정책은 예측된 정책 문제의 흐름과 우연한 정치의 흐름이 결합하여 정책의 창을 열었다. 자사고 1차, 2차 위축기 모두 초·중등교육법 시행령에 따라 자사고 운영성과 평가가 진행되었는데, 이는 5년 동안의 운영사항을 평가하여 지정 목적을 달성하지 못한 학교의 경우 자사고 지위를 잃게 되는 중대한 사안인 만큼, 자사고를 둘러싼 이해관계 충돌의 가능성을 품고 있다. 평가 결과에 따라 학교와 학부모, 각 시·도교육청, 교육부가 대립하면서 정책 문제의 흐름이 부각되었다. 한편 2014년, 2018년 지방선거에서는 교육감 직선제가 도입된 이후 이례적으로 진보 성향의 교육감들이 대거 당선되면서 자사고 폐지 정책을 비롯하여 다양한 교육 혁신 정책들이 적극적으로 추진되었다. 특히나 자사고 2차 위축기에 해당하는 문재인 정권의 고교 체제 개편에 대한 의지는 자사고 폐지 정책의 강력한 추진 동력이 되고 있다. 둘째, 정책의 창을 여는 데 있어 정치의 흐름이 결정적인 역할을 하여 정책 변동을 주도하였다. Kingdon의 정책흐름모형에서 정책 문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책 대안의 흐름이 결합하여 정책의 창을 열게 되는데, 주로 역동적으로 작동하는 정치의 흐름이 핵심적인 계기가 된다. 자사고 1차 위축기에는 서남수 교육기술부 장관의 취임과 진보 교육감의 대거 당선에 따라 정치의 흐름이 부각되었고, 자사고 2차 위축기에는 문재인 정권으로의 교체와 1차 위축기와 같이 진보 교육감들의 약진으로 정치의 흐름이 정책 변동을 주도하게 되었다. 셋째, 정부 내·외부의 다양한 인물과 집단이 정책의 창을 여는 데 영향력을 행사하였다. 정책 과정에는 정책에 직접적인 영향을 끼치는 정부 내부의 인사와 더불어 간접적으로 영향력을 행사하는 정부 외부의 인사 및 집단들이 존재한다. 정부 주도의 정책이 주로 펼쳐지는 우리나라의 정치 특성상 정부 내부의 인사가 주로 등장하지만 자사고 정책에는 정부 내·외부에서 활발한 정책 활동이 나타났다. 정부 내부에서는 대통령을 비롯하여 교육부 장관, 국회의원, 시·도교육감 등이 자사고 관련 법령 개정, 정책보고서 발간, 보도자료 발표 등을 통해 자사고 정책 변동 과정에 참여했다. 정부 외부에서는 교원 단체, 교육 단체, 학교와 학부모 단체들이 토론회, 기자회견, 집단 시위 등을 통해 적극적으로 영향력을 행사하였다. 본 연구 결과를 바탕으로 한 정책적 제언은 다음과 같다. 첫째, 정치적 이념에 따른 정책 결정을 지양하고, 교육 본연의 가치가 반영된 정책이 이루어져야 한다. 정치의 흐름이 자사고 정책 변동 과정에 핵심적인 역할을 하면서 진보와 보수의 정치적 이념에 따른 갈등이 나타났고, 이는 일관되지 않은 정책 추진으로 교육 현장에 혼란을 가져왔다. 교육 수요자들의 신뢰를 회복할 수 있도록 교육적 가치를 우선적으로 고려한 정책이 이루어져야 한다. 둘째, 자사고 정책의 법적 근거를 마련하여 예측 가능하고 신뢰로운 제도가 운영될 수 있는 기반이 필요하다. 설립 근거, 지정 취소 사유 등 자사고와 관련된 중요한 사항은 법률이 아닌 대통령령으로 규정되어 있어 국회 의결을 거치지 않고 개정이 가능하다. 그동안 자사고 관련 초·중등교육법 시행령은 운영성과 평가 실시, 정권 및 주요 인사 교체 등 정치적, 사회적으로 논란이 있을 때마다 여러 차례 개정되었다. 특히, 1, 2차 위축기에 반복적으로 나타난 갈등 양상은 교육 현장의 혼란을 최소화하기 위한 제도 정비의 필요성을 시사하고 있다. 정책의 구체적인 방향과 중요한 사안은 법률로 정하고 교육의 정치적 중립성을 확보하여 안정적인 운영을 추구해야 한다. 셋째, 자사고 운영 과정에서 나타난 긍정적 성과와 부정적 효과에 대한 분석을 토대로 증거기반정책이 마련되어야 한다. 자사고 정책의 내부적인 문제와 더불어 외부적으로 나타나는 4차 산업혁명, 고교 체제 개편의 흐름은 새로운 흐름에 능동적으로 대응하기 위한 제도 개선의 필요성을 시사하고 있다. 10여 년의 운영기간 동안 나타난 정책적 결과를 종합적으로 분석하여 이를 기반으로 한 최적의 대안이 추진되어야 한다. ;This study analyzes how the policy of Autonomous Private High School has changed based on Kingdon’s Policy Stream Model. The Autonomous Private High School, a representative educational excellence model, is a high school run by private institutions which have more autonomy in implementing a curriculum and school management compared to other high schools. The policy was first introduced with an aim of enhancing educational quality by diversifying education and meeting the educational needs of students and parents, as a policy to address the high school equalization policy issues. While it is formed, the policy has undergone some changes due to conflicts arisen by different political ideologies and various educational values. Considering the educational values that the Autonomous Private High School implies- educational excellence and equity, school choice, general high school system-, an in-depth discussion to advance the policy is necessary. Based on this, especially at a time when an argument over the policy still remains, this study aims to analyze particular factors that have led its dynamic changes, and ultimately to explore its further directions. To achieve the purpose of the study, the study tried to answer the following questions: i) how the Autonomous Private High School Policy had developed during the 1st contraction(2013-2017) based on the Kingdon's Policy Stream Model, and ii) how the Autonomous Private High School Policy has developed during the 2nd contraction(2017-2019) based on the Kingdon's Policy Stream Model. To answer these research questions, the study first divided the overall flow of the Autonomous Private High School Policy into 4 periods: introduction, expansion, 1st contraction, and 2nd contraction. Then, the changes of the policy occurred from 2013 to 2019, 1st and the 2nd contraction period, were analyzed. In particular, focusing on problem stream, politics stream, and policy stream of Kingdon's Policy Stream Model, specific factors which led an opening of a policy window and roles of policy activists were analyzed. In addition, as a case study which aims to derive academic implications through a review of related literatures, this study collected and analyzed major newspaper articles of BIGKinds run by the Korea Press Foundation, press releases by Cheong Wa Dae(Blue House) and the Ministry of Education, minutes of the National Assembly and policy materials, party materials, research reports of state-run research institutes, and academic journals. The findings of the analysis based on Kingdon's Policy Stream Model are as follow. First, a convergence of predicted problem stream and unpredictable politics stream has opened a policy window during the 1st and 2nd contraction period. In both periods, a school performance evaluation was conducted in accordance with the regulations for Elementary and Secondary Education Act. The evaluation which assesses schools' 5-year performance is crucial because schools may lose their qualification of Autonomous Private High School based on its results. Thus, it is an issue that may provoke conflicts of interest among schools, parents, city and provincial education offices, and the Ministry of Education. And this has made the evaluation system a major cause of the problem stream. Meanwhile, education innovation policies, including the abolition of Autonomous Private High School, were actively promoted in 2014 and 2018. This was led by an election of a large number of liberal superintendents in those years. In particular, Moon Jae-in government's commitment to revamping the high school system had been a strong driving force behind its abolishment. Second, the politics stream played a decisive role in opening the policy window. During the 1st contraction, the politics stream was highlighted by the inauguration of the Minister of Education(Seo, Nam-Su) and a large number of liberal education superintendents' election in the 2014 local election. And during the 2nd contraction, the transition to the Moon Jae-in government and another advances of progressive superintendents in 2018 have led changes of the policy. This is also shown in Kingdon's Policy Stream Model that a convergence of the three streams opens a policy window; and among them, a dynamic politics stream plays a key role. Third, various figures and groups from in and out of the government have influenced on opening the policy window. In Korea, where government-led policies are the mainstream, only government officials take part in policy activities in general. However, in case of Autonomous Private High School Policy, there have been active participants from both in and out of the government. From the internal part which directly impacts on policies, president, as well as minister of education, lawmakers, and city and provincial education superintendents have participated by revising related laws. From the external part which exercises indirect influences, groups of schools, parents, teachers and other institutes have actively participated. Based on the results of the analysis, three policy proposals were derived. First, policy decisions based on political ideology should be avoided, while policies which reflect intrinsic value of education should be developed. When the politics stream played a key role while the policy undergoes dynamic changes, conflicts between different political ideologies, progressives and conservatives, were brought, rather than between important educational values. The educational value should be the priority of the policy in order to restore trust of people involved in education. Second, a firm basis which enables a predictable, stable and reliable operation of the policy is required by establishing a legal evidence for the Elementary and Secondary Education Act. Currently, details on Autonomous Private High School, such as a legal basis for the enactment or reasons for cancellation of designation, are stipulated by the presidential decree, not by law; which means they can be modified without a parliamentary consent. Thus, so far, the Enforcement Decree of the Elementary and Secondary Education Act regarding the Autonomous Private High School has been amended for several times in the events of political and social conflicts, such as school performance evaluation or change of government or key personnel. Specified directions of the policy and important details should be decided by law, and the political neutrality of education should be secured. Third, the policy should be evidence-based due to its importance and complementary effects with related policies. In other words, an investigation of both positive and negative effects of Autonomous Private High School observed during actual operation should be the basis of the policy. The policy is one of the most important policies in the aspect of personal growth and its relation with other policies, such as college entrance system; because it is the last stage of primary and secondary education, and at the same time, the preceding stage of higher education. In addition, as free high school education has been implemented from the second half of 2019 and the high school credit system will be introduced in 2025, complementary effects with other related policies should be studied, beyond a discussion of whether to maintain the Autonomous Private High School or not.