유아교육과 영유아보육의 통합 정책 형성과정 분석

Abstract

Infants and toddlers as members of society are at an important time to be protected mentally and physically. Like other countries, there are many policies for infants and toddlers in Korea. Kindergartens and daycare centers are the central institutions for caring and educating infants and toddlers. Administratively, kindergartens are administered by the Ministry of Education, the city and provincial offices of education, and daycare centers are managed and operated by the Ministry of Health and Welfare and local governments. The purpose of this study is to analyze the process of forming the integrated policy of infant education and infant and toddler care which have the most interest among the policies related to infants and toddlers in Korea. This study was carried out in view of the Advocacy Coalition Framework (ACF) in analyzing the process of integration policy formation for infant education and infant and toddler care. The research questions set by the researchers are as follows: "What are the external variables that influence policy in the process of forming the integrated policy of infant education and infant and toddler care, who is the advocacy coalition against the advocacy coalition, Who is the intermediary and what role he played, what policy learning was in the process of policy formation, and what was the outcome of the policy produced in the process so far? The results of this study are as follows. First, external variables, second, advocacy coalition, third, anti-advocacy coalition, fourth, policy intermediary, fifth, policy learning, sixth, policy output. First, external variables that affect the integration policy of infant education and infant and toddler care can be divided into stable external variables and dynamic external variables. As for the stable external variables, it can be said that it is the discussion of the integration of infant education and infant and toddler care that has been going on steadily since the 1990s. The importance of quality education and childcare services for infants and toddlers has long been emphasized, and there is a national consensus on the principle that all infants and toddlers should receive a certain level of educational services. On the other hand, as dynamic external variables, the national importance of infants and toddlers is heightened and the social responsibility for infant education and infant and toddler care is increasingly emphasized. As the economic activity of women increases, the social support budget for infant and toddler care is increasing. Despite the increasing social support for infants and toddlers, the imbalance between kindergartens and daycare centers has not been solved. It is difficult to equally apply the qualification and operation standards of teachers in the situation where infant education and infant and toddler care are dualized. As a result, the need to integrate infant education and infant and toddler care is increasing in order to use the budget more efficiently and to benefit many infants and toddlers. Second, for the integration of infant education and infant and toddler care, the coalition for advocacy of the affirmative is affiliated with government ministries such as the Ministry of Education and the Ministry of Health and Welfare, with the Office of the Prime Minister under the Prime Minister. In March 2012, the Lee Myung Bak administration introduced a 3-year-old Nuri course and in March 2013 a 3~4-year-old Nuri course . At the time of the government of Park Geun-hye in 2013, the integration of infant education and infant and toddler care was adopted as a national affairs project. 'Promotion Committee for the integration of infant education and infant and toddler care' and 'Coordination Committee' are composed under the Office of the State Planning and Coordination Department. In December 2013, the Office of the State Planning and Coordination Department prepared a plan to integrate a three-step of infant education and infant and toddler care based on the integrated model. In February 2014, it launched the Integrated Infant Education and Infant and Toddler Care Promotion Committee. Third, there is the Korean Federation of Kindergarten and the Korean Daycare Center Association, which are the actual subjects of integration. The Korean Kindergarten Association and the Korean Daycare Center Association participated in discussions and conferences, presented their opinions as anti-advocacy alliances, and sent a letter to the Child-Raising Policy Research Institute, which acted as a policy intermediary, Fourth, policy intermediaries include the National Assembly Education, Culture, Sports, and Tourism Committee, Child-Raising Policy Research Institute, Korea Institute of Public Finance, and the Korean Educational Administration Association. Policy brokers analyzed forums to create policies through intervention among advocacy groups, such as holding forums, seminars, and social gatherings, conducting surveys on the integration of infant education and infant and toddler care, and collecting opinions. Fifth, policy learning was conducted through discussion and media reports. The discussion was mainly organized by policy brokers on the integration policy and made a place for learning. The policy makers who attended the debate gave opinions and made comments on the integration policy. On the other hand, the media reports generally agree on the necessity of integrating infant education and infant and toddler care but it raises questions about concrete measures, which were used as opportunities for policy makers to learn. Sixth, policy calculations were confirmed by the announcement of the Office of Policy Coordination. The integration plan and the evaluation system integration method that should be done in Phase 1 of 2014 have resulted from the policy calculation such as amendment of relevant laws such as Infant Child Care Act and Infant Education Law ('15). The integration of the payment card reunification plan, facility standard maintenance integration, utilization time, and curriculum integration, which should be implemented in Phase 2 of 2015, was based on policies such as revision of relevant laws and regulations, education and promotion ('15) The conclusion of the study on the process of forming the integrated policy of infant education and infant and toddler care centered on the policy advocacy model is as follows. First, integration policy has been pursued with the support of parents. The discussion group of the Korea-Japan and Korea-Japan Integration Consortium conducted a public opinion survey including the parents of the consumer and developed the integrated model plan based on the integrated model development team, and decided the target area and the area of ​​the pilot project. The level of education and childcare service was improved while maintaining the diversity of kindergarten and daycare center facilities, and the quality of service quality improvement such as information disclosure and evaluation system was built first, and the regulatory environment, management departments, laws and regulations and financial resources were integrated step by step. Secondly, it is necessary to expand the application of financial accounting rules and to integrate common application items, to promote and link teacher qualifications and training system, to eliminate the gaps in teacher treatment between kindergartens and daycare centers, to integrate management departments and financial resources are still on hold or are in the process of planning or staying under policy research. Through the study, four policy suggestions can be made as follows. First, private property of founder of private kindergarten must be recognized. In order to expand the application of financial accounting rules, the private kindergarten property is recognized as private property, not the national property, and the right of the kindergarten founder is justified. Private kindergartens have a history of more than 100 years with the founder's capital invested. The application of financial accounting rules, which is one of the national policies for the integration of national and international universities, will lead to the policy calculation. Second, the criteria for teacher qualification education should be established. In order to implement the teacher qualification and training system, it is necessary for the education of children from ages 3 to 5 to be guided by a teacher of infant education degree 2th level (or a qualified teacher). In order to accomplish the integration policy, it is a negative aspect to educate the Nuri courses to daycare center teachers through the training for a short period of time and to instruct the Nuri course education at daycare center and to support the labor cost for the Nuri course. The integration of data and information should be done by upward leveling. Even if it takes time to integrate, investing in teacher qualification education is a prerequisite for qualitative and generic settlement. Third, the treatment of teachers should be protected within the legal framework in order to solve gaps in the treatment of teachers between kindergartens and daycare centers. Fourth, the Ministry of Education should be unified to integrate efficient management departments and financial resources. If the Ministry of Education can not unify it, the Ministry of Education and the Ministry of Health and Welfare should take charge of the education and teacher management.;사회구성원으로서의 영유아는 정신적으로나 신체적으로 보호를 받아야 할 중요한 시기의 대상이다. 다른 나라와 마찬가지로 우리나라에서도 영유아를 대상으로 많은 정책을 펴고 있다. 유치원과 어린이집이 영유아를 돌보고 교육시키는 중심기관의 역할을 하고 있으며, 행정적으로 유치원은 교육부와 시·도 교육청이 담당하고, 어린이집은 보건복지부와 지방자치단체가 관리·운영하고 있다. 이 연구에서는 우리나라 영유아 관련 정책 중에서 많은 관심을 받고 있는 유아교육과 영유아보육의 통합정책 형성과정을 중심으로 분석하고자 한다. 이 연구는 유아교육과 영유아보육의 통합 정책 형성과정을 분석함에 있어서 정책옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework, ACF)의 관점에서 연구를 수행하였다. 연구자가 설정한 연구문제는‘유아교육과 영유아보육의 통합정책 형성과정에서 정책에 영향을 미쳤던 외적변수는 무엇인지, 찬성옹호연합과 반대옹호연합은 누구인지, 옹호연합으로서 어떠한 활동을 하였는지, 정책중개자는 누구이며 어떤 역할을 했는지, 정책형성과정에 나타난 정책학습은 무엇인지, 그리고 지금까지의 진행과정에서 산출된 정책의 결과는 무엇인지’이다. 유아교육과 영유아보육의 통합정책 형성과정을 연구문제에 따라 정책옹호연합모형을 적용하여 분석한 결과를 여섯 가지로 제시하였다. 첫째, 외적변수, 둘째, 찬성옹호연합, 셋째, 반대옹호연합, 넷째, 정책중개자, 다섯째, 정책학습, 여섯째, 정책 산출이다. 첫째, 유아교육과 영유아보육의 통합 정책에 영향을 미쳤던 외적변수는 안정적인 외적변수와 역동적인 외적변수로 나누어 볼 수 있다. 안정적인 외적변수로는 1990년대부터 꾸준하게 진행되어 왔던 유·보 통합 논의라고 할 수 있다. 영유아에 맞는 질 좋은 교육·보육서비스의 중요성이 오래 전부터 강조되어 왔고, 이에 따라 모든 영유아들이 일정 수준 이상의 교육·보육 서비스를 받을 수 있도록 해야 한다는 원칙에 대해 국민적 공감대가 형성되어 왔다는 점이다. 한편 역동적인 외적변수로는 저 출산 현상이 심화되면서 영유아에 대한 국가적인 중요성이 높아지고 영유아에 대한 교육이나 보육에 대한 사회적 책임이 점점 더 강조되고 있다는 것이다. 여성의 경제활동이 증가하면서 영유아 관리에 대한 사회적 지원 예산이 늘어나고 있다. 영유아기에 대한 사회적 지원이 늘고 있음에도 불구하고 유치원과 어린이집의 불균형 현상은 해소되지 못하고 있다. 유아교육과 영유아보육이 이원화되어 있는 상황에서는 교사의 자격이나 운영의 기준을 동등하게 적용하기 어려운 상황이다. 결과적으로 예산을 좀 더 효율적으로 사용하고 많은 영유아들이 혜택을 받기 위해서는 유아교육과 영유아보육의 통합 필요성이 증대되고 있다고 할 수 있다. 둘째, 유아교육과 영유아보육의 통합에 관하여 찬성옹호연합은 국무총리 소속 국무조정실을 정점으로 교육부와 보건복지부 등 정부부처들이 연합되어 있다. 2012년 3월에 3세, 2013년 3월에 4~5세 누리과정 도입으로 공통교육과정이 실시되었다. 2013년 박근혜 정부 때는 유·보 통합이 국정과제로 채택이 되었고 국무조정실을 중심으로‘유·보 통합추진위원회’와‘실무조정위원회’가 구성되었다. 국무조정실에서는 2013년 12월에 통합 모델 안에 근거하여 3단계로 구성된 ⌜유·보 통합추진방안⌟마련하였고, 2014년 2월에는 ⌜영유아 교육·보육통합추진단⌟을 발족하였다. 셋째, 유아교육과 영유아보육의 통합정책 반대옹호연합으로는 통합의 실질적인 주체라고 할 수 있는 한국유치원총연합회와 한국어린이집총연합회가 있다. 한국 유치원총연합회와 한국어린이집총연합회는 토론이나 간담회 등에 참석하여 반대옹호연합으로서의 의견을 제시했고, 정책중개자 역할을 했던 육아정책연구소에 공문을 보내 반대의 의견을 주장하였다. 넷째, 정책중개자는 국회 교육문화체육관광위원회, 육아정책연구소, 한국조세재정연구원, 한국교육행정학회 등이 있다. 정책중개자들은 포럼, 세미나, 간담회 등을 개최하고 유아교육과 영유아보육의 통합 관계자에게 설문조사를 실시하여 의견을 수렴하는 등 옹호연합들 사이의 중재를 통해 정책을 산출하기 위해 활동한 것으로 분석되었다. 다섯째, 정책학습은 토론회, 언론의 보도 등을 통해 이루어졌다. 토론은 통합정책에 대한 정책중개자들이 주로 주최가 되어 학습의 장을 만들었다. 토론회에 참석한 정책관계자들은 유·보 통합 정책에 대한 의견을 발표하고 주장을 했다. 한편 언론의 보도는 유아교육과 영유아보육의 통합 필요성에 대해서는 전반적으로 찬성하지만 구체적인 방안에 대해서는 문제를 제기하고 있으며 이를 통해 정책관련자들이 학습을 하는 기회로 활용되었다. 여섯째, 정책 산출은 국무조정실의 발표에 의해 확인할 수 있었다. 2014년 1단계에서 이루어져야 할 정보공시에 관한 통합방안과 평가체계 통합방안은 영유아보육법, 유아교육법 등 관련법령 개정 등 정책 산출로 결과를 맺었다. 2015년 2단계에서 실행되어야 할 결제카드 통일방안과 시설기준 정비 통합, 이용시간, 교육과정 통합은 관계법령 개정 및 제도정비, 교육·홍보 등 정책 산출로 이루어졌다. 정책옹호연합모형을 중심으로 유아교육과 영유아보육의 통합정책 형성과정에 대한 연구의 결론은 다음과 같다. 첫째, 유·보 통합정책은 찬성옹호연합과 지지하는 관계자들의 호응을 얻어 꾸준하게 진행되어왔다. 유·보 통합 논의기구는 수요자인 학부모 등에게 여론조사를 하고 통합모델개발팀을 중심으로 통합 모델 안을 개발하고, 시범사업 대상 및 지역 등을 결정하였다. 유치원·어린이집 시설의 다양성을 유지하면서 교육·보육 서비스 수준이 향상되도록 초점을 맞추고자 하였다. 정보공시, 평가체제 등 서비스 질 향상 기반 우선 구축 후에 규제환경, 관리부처, 법령, 재원 등을 단계적으로 통합하고자 진행 중이었다. 둘째, ⌜유·보 통합추진방안⌟ 중 재무회계규칙 적용 확대와 공통적용 항목 통합 추진, 교사자격과 양성체계 정비 및 연계 추진, 어린이집·유치원간 교사 처우 격차 해소 단계적 지원, 관리부처 및 재원의 통합은 아직 보류되거나 실행방안 마련 중이거나 정책연구 진행 수준에 머물러 있었다. 연구를 통해 다음과 같이 네 가지 정책 제언을 할 수 있다. 첫째, 사립유치원의 설립자 사유재산을 인정해야 한다. 재무회계규칙 적용 확대가 되기 위해서는 사립유치원의 재산이 국가재산이 아닌 사유재산임을 인정하고 유치원 설립자의 권리를 정당하게 인정해주는 것이다. 사립유치원은 설립자의 자본이 투자되었으며 100년 이상의 역사를 가지고 있다. 사립유치원에 합당한 재무회계규칙이 적용되어야 국가의 유·보 통합 정책방안의 하나인 재무회계규칙 적용 확대가 정책 산출로 이어질 것이다. 둘째, 유아교육 및 보육자격 관련 교육의 기준을 마련해야 한다. 교사자격과 양성체계 정비 및 연계 추진을 실행하기 위해서는 3세부터 5세 어린이들의 누리과정교육은 유아교육 2급(혹은 합당한 자격을 가진 교사)이상의 교사가 지도하는 것으로 접근을 해야 한다. 유·보 통합 정책을 달성하기에 급급해서 짧은 기간 동안의 연수 등으로 자격이 없는 교사들에게 누리과정을 교육 시킨 후 현장에서 누리과정교육을 지도하게 하고 누리과정 교사 인건비를 지원하는 것은 교육의 하향 평준화가 우려되는 부분이다. 유·보 통합을 한다는 것은 교육의 상향평준화로 이루어져야 한다. 통합의 시간이 걸리더라도 질적인 유·보 통합의 정착을 위해서는 교사 자격 교육에 투자를 해야 한다. 셋째, 어린이집·유치원간 교사의 처우 격차를 해소하고 단계적 지원을 위해서는 교사들의 처우가 법적인 테두리 안에서 보호를 받아야 한다. 국·공립 유치원과 국·공립 어린이집은 교사의 처우가 법적인 테두리 안에서 적절하게 호봉제로 이루어졌다. 그러나 사립유치원이나 사립어린이집은 유치원과 어린이집의 경제적인 부분과 기타여건의 재량에 따라서 교사의 처우가 다른 상황이다. 이러한 부분이 교사의 처우를 불안하게 하는 요인으로 파악된다. 교사의 처우를 법령으로 규정하여 안정적인 보수체제를 만들어야 질적인 유·보 통합에 접근할 수 있다. 넷째, 효율적인 관리부처 및 재원의 통합을 위해 교육부를 중심으로 일원화되어야 한다. 이는 2014년 육아정책연구소 발표를 보아도 응답자중 70%의 의견과 일치한다. 당장 교육부를 중심으로 일원화가 되지 못하면 일단은 교육부가 교육과 교사관리를 담당하고, 보건복지부는 시설 등을 담당하는 역할분담을 해야 한다. 또는 2014년 육아정책연구소의 의견조사 중 50.2%의 의견처럼 0-2세는 보건복지부, 3-5세는 교육부에서 담당해야 한다. 이 연구의 한계점은 첫째, 이 연구를 통해 분석된 정책 산출은 최종 정책 산출이 아니다. 유·보 통합 정책은 현재 진행 중이기 때문에 새로운 정책이 산출될 수 있다. 둘째, 이 연구는 유·보 통합 정책 자체에 대한 연구가 아니다. 유·보 통합 정책의 형성과정을 분석한 연구이다. 종합적 관점에서 유·보 통합 정책을 제안하지는 못했다. 따라서 유·보 통합을 위한 종합적 관점의 후속 연구가 필요하다.