Kingdon의 정책흐름모형에 의한 대학등록금 부담완화정책 분석

Abstract

본 연구는 ‘반값등록금’이라는 대학등록금 부담 완화 정책을 대선 공약으로 내세워 18대 대통령 선거에서 승리한 이명박 정부의 정권 출범 초기부터 지난해 9월 교육과학기술부가 발표한 대학생 등록금 부담완화 정책으로 귀결될 때까지 대학등록금 의제 설정 과정에 대한 연구관심에서 출발하여 John W. Kingdon의 정책 흐름 모형을 적용해 그 흐름을 분석하고자 하였다. 그리고 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름이라는 세 가지의 흐름이 결합되어 ‘정책의 창’이라는 기회구조를 만들게 된 중요한 계기와 그 과정에서 다양한 활동으로 정책 결정에 영향을 미친 정책참여자들 간의 관계를 분석해 보았다. 특히 본 연구는 비싼 대학 등록금의 문제가 어제 오늘의 일은 아니었지만 대학진학률이 높지 않았던 과거에는 등록금 문제의 직접 당사자가 대학생이나 대학생 자녀를 둔 학부모에 한정되어 있어 짧은 시간동안 반복적으로 문제가 제기되었던 것에 비해, 대부분의 고등학교 졸업자가 대학에 진학하고 한 해 등록금이 1,000만원이 넘어버린 오늘 날 한국사회의 상황 변화에 주목했다. 더 이상 비싼 등록금은 일부 학생들이나 학부모의 문제가 아니라 대다수 국민의 생존과 직결된 문제로 커진 것이다. 그러한 배경 속에서 과거 오랫동안 비싼 등록금 문제 해결을 요구하는 대학생들과 학부모의 문제제기, 정당의 공약과 국회의 입법 활동, 정부의 대책 마련 결과 2009년 한국장학재단이 설립되었음에도 불구하고 여전히 존재했던 비싼 등록금에 대한 문제의식은 지난 해 발생한 일련의 사건들을 만나 폭발적으로 반응하여 지난 해 전국 규모의 집회를 이끌어내며 대학등록금 문제정부가 시급히 해결해야 할 교육 정책 1순위로 뛰어올랐다. 대학등록금 부담 완화 정책의 극적인 변동 과정은 중요한 지표에 따라 세 가지 흐름으로 나눌 수 있는데, 본 연구의 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 대학등록금 문제를 이슈화 시킨 문제의 흐름에서는 물가인상률과 비교해 가파르게 상승했던 대학인상률, 비싼 등록금에 대한 국민적 공감대를 형성한 OECD의 등록금 수준 비교 등의 지표가 중요한 영향을 미쳤고, 비싼 등록금으로 경제적 어려움에 시달리는 청년과 학부모가 증가하고 자살이 잇따르는 등 사회적 문제와 지속적으로 제기되는 사학비리, 대학의 부실 운영 문제들도 큰 영향을 미쳤다. 시기적으로는 2008년 미국 금융위기에 이어 발발한 유럽 발 재정위기나 고등교육에 대한 정부의 부족한 예산도 영향을 미쳤으며, 등록금 문제에 대한 해결책으로 정부가 시행하고 있던 학자금대출제도나 국가장학금 제도의 정책 집행에 대한 평가가 부정적으로 작용했던 것(환류)도 보다 직접적인 등록금 인하 정책을 요구하는 데, 중요한 지표들 중 하나로 작용했다. 둘째, 의제설정과정에서 Kingdon이 강조한 정치의 흐름은 등록금 부담완화 정책 과정에서 핵심적인 변수의 역할을 했다. 잇따른 선거 결과, 무상급식이나 반값등록금 등 보편적 복지 정책에 대한 민심을 반영하고자 하는 정치권의 의식 변화는 다양한 등록금 정책을 정당 공약으로 쏟아냈다. 특히 본 연구의 연구 대상 시기 중 2011년 4.27 재보궐선거의 패배는 집권 여당인 한나라당으로 하여금 민생정책의 핵심으로 반값등록금 카드를 꺼내들게 했다. 한나라당 신임 원내대표로 당선된 황우여 원내대표의 전향적인 등록금 쇄신 방안은 반값등록금 논의를 사회 전반으로 확대시킨 촉발제로 작용했고, 같은 해 8월 실시된 서울시 무상급식에 관한 주민투표의 부결결과는 주춤하고 있던 등록금 정책 흐름을 결합시켜 정책을 도출하는 결정적인 역할을 했다. 또한 그 과정에서 대학등록금 문제의 직접 당사자라고 할 수 있는 대학생과 학부모, 대학은 각각 시민단체와 야당, 정부여당과 연합관계를 형성해 강한 압력활동을 했고, 보수와 진보 성향의 언론들도 등록금 문제에 대한 대중의 관심이 높아짐에 따라 반값등록금을 다루는 사설의 수를 늘리며, 여론을 형성했다. 셋째, 정책공동체에 의해 끊임없이 흘러 온 정책대안의 흐름에서는 반값등록금의 실현 가능성이 가장 큰 쟁점으로 논의되었고, 대학 자율성과 공공성의 문제를 바탕으로 정부와 주요 정당이 마련한 구체적 대안들을 살펴보았다. 특히 정책대안의 흐름에서는 반값등록금 논의를 주도한 한나라당의 정책변화를 통해 정책 대안의 비합리성을 살펴볼 수 있었는데, 충분한 내부 협의나 가치의 일치성 없이 여론에 따라 변화했던 한나라당의 정책 발표로 반값등록금에 대한 논의는 양당의 책임 공방, 정부와 당 내부의 반발, 진보와 보수의 이념 논쟁으로 변질되어 합리적인 해결 대책을 내 놓지 못한 결과를 가져다주었다. 2011년 교육과학기술부가 등록금 부담완화 정책을 발표하는 과정에서 특히 두드러진 정책참여자는 학생과 여당이었다. 정치의 흐름에서 대학생은 등록금 문제의 직접 당사자로써 학부모, 시민단체, 여당 등과 연대해 등록금 투쟁을 조직적이고 지속적으로 전개하며 문제 해결을 위한 동력을 키워 나갔고 한나라당은 2006년 반값등록금이라는 용어를 주창한 정책참여자로 2011년 반값등록금 논의에 불을 지핀 장본인으로 역할했다. 그러나 정책의 창이 열리고 최종 정책이 산출되는 과정에서는 정부의 교육 기조를 견지한 교육과학기술부의 역할이 두드러졌음을 알 수 있었다. 본 연구는 등록금 부담 완화정책의 정치적 흐름에 초점을 맞춰 의제설정 과정과 갈등관계를 분석했지만 다음과 같은 점에서 한계가 있다. 우선, 우리나라 등록금 정책에 대한 역사적 고찰이 선행되었다면 더욱 정교한 분석 결과를 도출했을 것이다. 다음으로, 분석의 폭을 넓히고 일반화된 결론을 도출해 내기 위해서 유사한 조건에 있는 다른 사례와의 비교 분석과 정책참여자들을 대상으로 한 설문조사나 심도 있는 인터뷰가 필요하다고 판단된다. 다만, 본 연구는 대학 등록금 정책에 영향을 미치는 중요한 지표들과 정책참여자들의 역할의 변동을 살펴보고, 정책 대안의 비합리적 선택이 교육정책 의제를 설정하고 정책을 도출해내는 과정에서 기회구조와 정부정책의 효율성과 신뢰성을 떨어뜨린다는 사실을 보여준 연구 사례로서 의미를 지닌다고 하겠다. 교육정책은 단기간의 성과로 평가받기 보다는 정기적인 그림에서 국가 교육 제도의 큰 방향을 설계해 가야한다. 그런 점에서 정책의 비합리적이고 역동적인 변동이 반복된다면 결코 긍정적 정책 효과를 장담할 수 없다. 비싼 대학등록금의 문제는 그것이 등록금 고지서의 액수를 절반으로 줄인다던지, 등록금에 대한 부담을 차등적으로 덜어 준다든지 하는 내용과 상관없이 다시 한 번 영향력 있는 사건을 통해 정책의제로 부상할 가능성이 높다. 2009년 학국장학재단 설립이라는 정책을 산출된 뒤, 다시 한 번 등록금 부담 완화와 관련한 정책의 창이 열렸는데, 그 결과 나온 대안이 학자금 대출과 국가장학금의 틀에서 크게 변하지 않았기 때문이다. 여전히 세계에서 가장 비싼 대학등록금은 대부분의 국민에게 큰 부담으로 작용하고 있다. 등록금 부담 완화 정책의 본질적 문제와 그것을 해결하기 위한 목표에 정책 결과가 부합했는가 하는 문제가 남아있는 것이다. 그렇기 때문에 교육과학기술부의 등록금 부담완화 대책 발표 이후 정책의 진행 상황을 주의 깊게 살펴 볼 필요가 있을 것이다. 기회 구조를 만들어 내는 중요한 정치 일정은 예상가능하다는 점에서, 대학 등록금 문제의 직접 당사자인 대학생과 학부모의 적극적인 문제 해결의 요구, 시민단체와 정당과의 강력한 연대를 통한 압력 활동, 주요 정책 결정자로서의 정당과 국회의 신중한 정치 활동이 합리적인 대안마련의 과정에서 숙의된 신뢰성과 효율성이 높은 등록금 정책으로 산출되기를 바란다.;This study was started out of interest on a research toward the setup process of college tuition agenda from the early stage of Lee, Myung Bak administration who had gained victory in the 18th presidential election by putting up a college tuition buffering policy called ‘half-price tuition’ as campaign pledge until it was concluded as the college tuition buffering policy announced by the Ministry of Education, Science and Technology in September 2011. Applying the policy stream model of John W. Kingdon, the analysis of the stream has been attempted. Then the analysis on a crucial chance of making an opportunity structure called ‘policy window’ as three types of stream called ‘problems stream’, ‘policies stream’ and ‘politics stream’ are combined along with the relationship between the policy participants who had influence on policy decision-making with various activities in this process has been attempted. Most of all, while the problem of high college tuition did not just happen yesterday, this study has focused on the change of situation in the Korean society of today where most high school graduates enter college and annual tuition has already exceeded 10 million won in contrast to the problem of being raised repeatedly for short time period as the person concerned directly with the tuition problem was limited to the college students or the parents whose children are in college. In fact, high tuition is no longer the problem for some students or parents but grew as the problem that is directly connected to the survival of most citizens. In such background, the critical mind toward high tuition that had still existed in spite of the problems raised by the college students and the parents demanding to solve the problem of high tuition for a long time in the past or the fact that Korea Student Aid Foundation was established in 2009 as an outcome of the public commitment of a party, the legislation of National Assembly and the government’s preparation of countermeasures, had an explosive reaction from encountering a series of events that took place last year to draw a nationwide assembly last year so that the problem of college tuition has jumped as number one education policy to be urgently solved by the government. While the dramatic fluctuation process of college tuition buffering policy can be classified as three types of streams according to the key indicators, the analyzed results of this study are as follows. First, in the problems stream that has made the problem of college tuition into an issue, indicators such as college tuition increase rates that had sharply rose compared to the price increase rate or comparison on the tuition standard of OECD that had formed a national sympathy toward high tuition while the social problems such as the youths or parents suffering from financial difficulties due to high tuition getting increased and one suicide after another along with the problems of corrupt school foundations or insolvent college management also had tremendous effect. Periodically, the financial crisis started from Europe that had broken out followed by U. S financial crisis of 2008 or the inadequate government budget on higher education also had influence. And the fact that evaluation on executing the policies of student loan system or national scholarship system enforced by the government as a solution on the tuition problem having negative effect (feedback) also functioned as one of important indicators in demanding a more direct tuition lowering policy. Second, the politics stream emphasized by Kingdon in the agenda setup process played a role of core variable in the process of tuition buffering policy. As a result of one election after another, the change of awareness in the political circles trying to reflect the public sentiment on the universal welfare policies such as, free meals or half-price tuition have poured out various tuition policies as public commitment of a party. Especially during the period which is subjected to this study, the defeat in the 2011 by-elections of April 27th made the Grand National Party which is the party in power to pull out the half-price tuition card as core of public welfare policy. The forward-looking tuition reformation plan of Rep. Hwang, Woo Yeo who was elected as new floor leader of Grand National party acted as a trigger to extend the half-price tuition controversy throughout the society and the rejection of inhabitants’ poll related to free meals in Seoul held in August of same year played a decisive role of combining the tuition policy flow that had been slowing down to draw a policy. The college students, parents and colleges that could be called the direct concerned parties of college tuition problem also formed an alliance with each of citizen’s group, opposition parties and government-ruling party in the process to put on a great pressure. And as the press of conservative and liberal tendencies also formed public opinion as they increased the number of editorials dealing with half-price tuition as the interest of public toward the tuition problem became higher. Third, the possibility of implementing half-price tuition was discussed as the greatest point in the policies stream that have been continuously flowing by policy community and the specific alternatives prepared by the government and major political parties have been examined based on the problem of college self-regulation and public nature. Especially, while the irrationality of policy alternative could be examined through the change of policy by Grand National Party that had led the half-price tuition controversy, the controversy had brought a result which could not come up with reasonable solution plan as it had deteriorated as an offense and defense of holding the other party responsible, opposition within the party or the dispute of ideology between conservatism and liberalism. The participants of policy that have especially stood out in the process of issuing the tuition buffering policy by the Ministry of Education, Science and Technology in 2011 were the students and the ruling party. In the stream of politics, college students continued to raise the power to solve the problem as they have joined with parents, citizen’s groups and ruling party to spread an organized and continued struggle against the tuition while Grand National Party played a role of a ringleader that had sparked up the half-price tuition controversy of 2011 as a participant of policy that had advocated a word called half-price tuition in 2006. However, it could be found that the role of the Ministry of Education, Science and Technology that had stuck to the government’s basic tone of education stood out in the process of opening the policy window and producing the final policy. While this study has analyze the agenda setup process and conflict relationship by setting the focus to the political stream of tuition buffering policy, it has limitations in following aspects. First, more ingenious result of analysis would have been drawn if a historical consideration on the tuition policy of our country had preceded. Next, it is determined that a comparative analysis with other cases that are at similar conditions and a survey or an in-depth interview on the policy participants are necessary in order to broaden the range of analysis and draw a generalized conclusion. However, it could be said that this study carries significance as a case of study that has shown that an irrational selection of policy alternative lowers the effectiveness and reliability of opportunity structure and government policy in the process of setting up the education policy agenda and drawing policy after examining the key indicators having effect on the college tuition policy and the change of role by the participants of policy. An education policy must design a great objective of national education system in a more regular picture rather than getting evaluated with a short-term outcome. In this aspect, a positive policy effect can never be affirmed if irrational and dynamic change of policy gets repeated. The problem of high college tuition is that there is possibility of rising as policy agenda once again through an influential event regardless of whether the amount on the tuition bill is reduced to half or reducing the burden on tuition by gradation. The reason is because while a policy window related to the tuition buffering became open once again after producing a policy called establishment of Korea Student Aid Foundation, the alternative that had come out as a result did not change much from the student loan or national scholarship. The highest college tuition in the world is still having effect as a great burden to most of the nation. In fact, the essential problem of tuition buffering policy and the question of whether the result of policy coincided with the objective for solving this problem. So it would be necessary to carefully examine the progress of policy after the announcement of tuition buffering plan by the Ministry of Education, Science and Technology. It is desired that the active demand to solve problem by college students and parents who are direct concerned parties of college tuition problem, the activity of putting pressure through strong solidarity with citizen’s group and political parties or the discreet political activities by political parties and National Assembly as main policy decision-makers would yield the tuition policy with high reliability and effectiveness deliberated in the process of preparing rational alternatives.