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공정경쟁 관점에서 본 인터넷 멀티미디어 방송사업법 제20조 (콘텐츠 동등접근) 분석

Title
공정경쟁 관점에서 본 인터넷 멀티미디어 방송사업법 제20조 (콘텐츠 동등접근) 분석
Other Titles
An Analysis of Internet Multimedia Broadcasting Act Art. 20(Contents Equal Access) in View of Fair Competition
Authors
최좌연
Issue Date
2009
Department/Major
대학원 언론홍보영상학과
Publisher
이화여자대학교 대학원
Degree
Master
Advisors
유의선
Abstract
우리나라의 인터넷 멀티미디어 방송사업법(IPTV법) 제20조 콘텐츠 동등접근권은 유료방송시장에서의 경쟁제한적인 배타적 프로그램거래를 제한하고 공정경쟁 환경을 조성하고자 하는 입법 취지와 목적을 갖고 있다. 그러나 콘텐츠 동등접근권은 IPTV 법에서 규정됨에 따라 사실상 IPTV 사업자 내에서만 이루어지는 제한적인 규정으로 작동하고 있을 뿐만 아니라 IPTV 사업자에게 채널을 제공하기 위해서는 별도의 신고 과정이 필요하다는 점 때문에 사실상 유명무실한 규제가 되었다. 그럼에도 불구하고 IPTV 법의 콘텐츠 동등접근권 및 시행령은 그동안 유료방송시장에서 문제가 되었던 배타적 프로그램 거래의 경쟁제한성에 대한 문제인식을 바탕으로 한 미국식 프로그램 접근 규칙(PAR)의 최초 한국적 적용이라는 측면에서 그 적용 기준의 타당성에 대해 반드시 평가 될 필요성이 있다. 게다가 최근 방송통신위원회의 입장과도 같이 IPTV 법상의 콘텐츠 동등접근 규정의 타당성 검토는 향후 국내 유료방송 시장 전체를 아우르는 PAR 제도의 기준 마련에도 주요한 영향을 미칠 수 있다는 측면에서 그 필요성이 더욱 높다. 이에 본 연구는 ‘국내 MVPD시장에서 타당한 PAR의 적용 기준은 무엇인가’라는 <연구문제>를 설정하고 이를 위해 인터넷 멀티미디어 방송사업법(IPTV법) 제20조 콘텐츠 동등접근 규정 및 동법 시행령 제19조 기준의 타당성을 평가하였다. 연구문제의 해결을 위해 본 연구는 2차 자료 분석 및 심층인터뷰를 실시하였으며, ‘비례의 원칙’에 의거하여 콘텐츠 동등접근권이 가진 입법 목적과 적절한 수단 및 목적과 수단의 합리적인 인과관계를 중심으로 분석하였다. 이를 바탕으로 인터넷 멀티미디어 방송사업법 및 향후 방송법에 있어서의 콘텐츠 동등접근 규정의 입법 방향을 제언하고자 하였다. 연구 결과 IPTV 법 제20조 콘텐츠 접근권 및 시행령의 세부 기준은 본래 해당 규정이 도입된 입법 목적과는 유리된 채 합리적인 인과성을 결여하였다고 판단되었다. 우선 적용대상을 시장지배력 사업자인 MSP의 채널로 한정하지 않은 채 단순히 시청률 등의 기준에 따라 해당 채널을 고시할 수 있도록 함으로써 사업자의 정당한 사적 계약에의 침해를 야기할 수 있다는 것이 문제로 지적되었다. 이러한 측면에서 자신과 결합되어 있는 플랫폼 및 동일 매체에만 차별적으로 프로그램을 제공하는 불공정행위를 지속함으로써 그에 속하지 않은 타 매체와의 경쟁을 제한 할 수 있는 경제적인 유인과 능력을 지닌 MSP는 콘텐츠 동등접근 적용대상에 포함되어야 한다. 그러나 특수 관계에 의한 경제적 유인과 능력이 없는 지상파계열PP 및 독립PP까지 콘텐츠 동등접근의 적용 대상으로 규정하는 것은 경쟁제한성에 대한 규제라는 PAR이 갖는 입법 목적에 비해 광범위한 적용이라고 판단되었다. 한편 시행령의 세부기준은 그 자체로써 법적 타당성이 결여되었다고 판단되었다. 우선 ‘시청률 또는 시청점유율’기준의 경우, 기술적 한계뿐만 아니라 시청률을 바탕으로 접근을 보장해야하는 필수적인 채널을 선정하는 것이 다분히 자의적일 수밖에 없다는 평가가 있었다. 또한 경쟁제한성은 특정 채널의 시청률과 아무런 상관성을 갖지 않는다는 측면에서 입법 목적과의 합리적인 인과관계도 형성하지 못하고 있다고 판단되었다. ‘공익성’기준 역시 방송법상 이미 편성에 포함되어 있는 종교방송, 공공채널 등의 채널에 대해 중복적으로 채널 접근을 규정할 필요가 없을뿐더러 오히려 공정경쟁 관점에서 콘텐츠 동등접근 규정의 입법 목적을 흐리는 규제 기준으로 평가 되었다. 따라서 IPTV법의 콘텐츠 동등접근 규정이 명확히 산업적 측면에서 공정경쟁 환경을 조성하기 위한 법으로 작동하기 위해서는 시장지배력사업자인 MSP가 타사업자를 경쟁에서 배제할 능력과 유인이 있는지를 판단하고 이에 따른 경쟁제한적 행위, 즉, 합리적이지 않은 가격 설정을 통한 부당한 거래거절이나 배타적인 프로그램 거래로 인해 경쟁 사업자의 가입자 해지율 증가 및 추가적 비용으로 인한 손실로 경쟁제한성이 발생했을 경우에 적용하여 불공정행위를 제제할 수 있는 규정으로 입법화 되는 것이 바람직하다고 판단되었다. 다만 이때에도 신생채널 및 공익성심사 등과 같이 MSP 사업자의 배타적 프로그램 거래가 예외적으로 허용될 수 있는 부분에 한해서는 콘텐츠 동등접근 규정의 적용을 제한하는 기준이 마련되어야 할 것으로 보았다. 또한 각 사업자가 서로 경쟁하고 있는 구역 내에서는 일정 점유율을 초과하는 사업자에 대해서는 적용을 배제하는 규정이 필요하다고 보았다. 이와 같은 결과를 바탕으로 향후 방송법의 개정을 통한 유료방송시장 전체에의 PAR 적용 기준은 앞서 분석된 IPTV 법상 콘텐츠 동등접근 규제의 한계를 보완하는 방안으로 강구되어야 한다고 제언하였다. 특히 IPTV 법상에서 사실상 PAR과 UAR이 혼재되어 초기의 규제 목적과 입법 의도마저 불분명하게 되었고, 그것이 합리적인 규제 방법의 결여를 야기하였음을 고려하여 우선적으로 순수 산업경제적 측면에서의 입법 목적을 명확화 해야 한다고 보았다. 이를 바탕으로 적용 대상 및 채널 선정의 기준은 앞서 논의한 바와 동일하게 설정할 수 있을 것으로 보았다. 이와 더불어 일정기한이 지나 유료방송시장 내 사업자간의 유효경쟁구도가 마련되었다고 판단되었을 경우에는 일몰제를 적용하여 제도를 폐지하는 것이 바람직 할 것이며, 이 경우 미국과 같이 우리 시장의 유효경쟁상황을 판단할 수 있는 프로세스의 마련이 요구된다고 보았다. 이러한 프로세스의 마련과 시장판단 기준 등과 관련하여서는 방송산업의 특수성에 대한 이해를 갖고 있는 방송통신위원회가 1차적인 규제를 담당할 수 있을 것이나 사업자에게 규제기구가 포획되는 것을 방지하기 위하여 공정거래위원회의 2차적 차원에서의 감시가 함께 이루어지는 체계가 바람직할 것으로 판단된다. 향후 대기업의 방송시장 진출 및 겸영?소유 규제 완화, 디지털화로 인한 채널 용량의 증가 등의 시장 환경의 변화 속에서는 방송시장에 대한 규제는 현재와 같이 정부가 시장 상황에 깊숙하게 개입하기 보다는 철저히 시장속의 자율적 경쟁을 보장하는 정책 방향으로 나아가야 할 것이다. 이와 같은 맥락에서 유료방송시장에서의 PAR은 유효경쟁상황이 가능하도록 해 주는 콘텐츠 수급의 불공정 거래에 대한 규제만으로 최소한도로 작동되어야 하며 이러한 측면에서 앞서 제시한 방안들이 더욱 유의미할 것으로 판단된다. 본 연구는 IPTV 시장이 본격화되지 않은 상황에서 보다 실증적인 차원에서의 시장 획정 및 지배력사업자의 기준 판별에 대한 논의가 부족하고, 경쟁제한성에 영향을 미칠 수 있는 각 요건들에 대한 분석 작업의 구체성이 결여되었다는 한계가 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구는 콘텐츠 동등접근의 타당성 분석을 통해 향후 국내 유료방송시장에서 콘텐츠 수급을 둘러싼 불공정경쟁의 문제에 대한 적절한 규제의 원칙과 기준에 대해 논의하고 정책적 함의를 제시하였다는 데에 의의가 있다. 공정경쟁과 관련된 이슈는 앞으로 우리 방송시장에서 뿐만 아니라 전 세계적으로 중요시 되는 핵심 사안이므로 후속 연구에서는 ‘합리적 가격의 형성 및 기준’과 더불어 ‘방송 시장의 경쟁상황 평가 측정 기준’ 등과 관련된 구체적이고 실증적인 분석이 이루어지길 기대 해 본다.;This study is to assess the validity of the applicationstandard for Contents Equal Access based on Internet multimediaBroadcasting Act(IPTV Act) 20 in view of fair competition, and topresent the desirable law-making direction for Contents EqualAccess Rule in IPTV Act and future Broadcasting Act. For these goals, this study sets the study issue, 'What isthe application standard for appropriate PAR in domestic MVPDmarket?' and evaluates the validity of Internet MultimediaBroadcasting Act(IPTV Act) art. 20 - Contents Equal Access andthe enforcement ordinance art. 19. To address the study issue,this study includes the second data analysis, in-depth interviews,and analysis on the law-making goal of Contents Equal AccessRule based on ‘principle of proportionality’, proper measures andgoals, and the reasonable causality of the goal and measure,based on which, the law-making direction for 'Contents EqualAccess' regulation in Internet Multimedia Broadcasting Act andfuture Broadcasting Act will be presented. As a result of the study, it turned out that the specificstandard for IPTV Act art. 20 - right of access to contents andordinance is not in accordance with the original law-makingobjective and lacks in reasonable causality. The problem raised first was that without specifying theapplicable subject to the channel of MSP, the business withmarket power, the channel could be notified merely according tosuch standards as audience ratio, which might cause infringementon rightful private contracts of the business. In this respect, MSP that continues the injustice behaviorproviding the platform or same medium that is combined withitself with programs partially, and thus has the economicadvantages and abilities to compete with other media should beincluded in applicable subjects. However, including network PPwith no economic advantages and abilities based on such specialrelationship into the applicable subjects of 'Contents Equal Access' is a too broad application of the law-making goal of PAR, theregulation to limit competition. Besides, it was determined that the specific standards ofthe ordinance lacked legal validity. First of all, there was anvaluation that in the case of the standard for ‘audience rating orviewing share,’ the selection of the essential channel to secureaccess based on audience rating as well as technical limitationcould be arbitrary to a large extent. In addition, in view of thefact that limitation of competition has nothing to do with a certainchannel's audience rating, even there is no reasonable causality inaccordance with the law-making goal. As to the standard for ‘public interest’ as well, there is noneed to repeatedly regulate the access to channels that arealready included in the formation according to the broadcastinglaw such as religion broadcasting, public channel, etc. Rather, thisis regarded as standing against the law-making goal of 'ContentsEqual Access' regulation in light with fair competition. Thus, in order for equal access to contents in IPTV Act tobe utilized for the formation of fair competition environment inthe industry, MSP, the entity with market power, should beassessed regarding whether to have the competitive edge over allother businesses, and the results should be reflected incompetition-limiting behavior, such as increase of cancelationrates of or additional expenses to competitors due to improperrejection to transaction or exclusive program transaction so as toregulate such injustice behaviors institutionally. However, as to some exceptions in which transaction ofexclusive programs by MSP business is allowed such as newlyfounded channels or audit for public interest, there should bestandards to limit the application of 'Contents Equal Access' regulation. Besides, in areas where business entities are competing with oneanother, it would be necessary to arrange regulations to excludethe application to entities exceeding a certain amount of share. In the future, the PAR application standard over chargedbroadcasting market based on the revision of Broadcasting Actshould complement the regulation of equal access to contents inaccordance with IPTV Act as analyzed earlier. Especially, as PARand UAR are mixed in IPTV Act, the initial law-making intentionbecame vague, which resulted in lack of reasonable regulatingmethods, first of all, the law-making goal in terms of industry andeconomy should be clarified. Accordingly, the standard for selecting applicable subjectsand channels should be set as discussed earlier, and when it isdetermined that effective competition is already established withinthe charged broadcasting market after a certain period of time, itwould be desirable to abolish the system in application of sunsetlaw. In this case, it is required to arrange a process by which theeffective competition in Korean market can be determined just asthe case of USA. As to the arrangement of the process and standard formarket determination, the Korea Communications Commission,which has the understanding of the characteristics of broadcastingindustry, may be able to take the responsibility of the primaryregulations, but to prevent business entities from bringing aroundthe regulating agency, it would be desirable to arrange asecondary monitoring system of Fair Trade Commission. In the future, as the market environment changes such asadvancement of large companies into broadcasting market, relaxationof regulations on joint operation/possession, and increase of channelcapacity due to digitalization, regulations upon broadcasting marketshould thoroughly secure autonomic competition in market, ratherthan the government is deeply involved the market condition astoday. In this context, the operation of PAR in charged broadcastingmarket should be minimized to the extent of regulating injusticetransaction of contents that enable effective competition, and thus theplans presented earlier would be more meaningful in this respect. However, this study is not satisfactory in setting thestandard of selecting the business entity with influence anddelimitation of the market empirically as IPTV market has yet tobe implemented in the full scale. Besides, the analysis methodsfor each condition that may affect the limitation tocompetitiveness are not specifically addressed. Nonetheless, this study is significant in that it discussesthe principles and standards for appropriate regulation on unfaircompetition centering on contents supply and demand in thedomestic charged broadcasting market in the future based on theanalysis on validity of Contents Equal Access, and that it presentsthe implication in terms of policy. As the issue on fair competition is of primary concern notonly in our broadcasting market, but also around the globe, it isexpected that future study includes more specific and empiricalanalysis on 'fixing of reasonable prices and providing the properstandard' and 'the standard for measuring the competition conditionof broadcasting market.'
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