한국 신문의 국가 기관 보도 연구

Abstract

이 연구는 3권 분립의 원칙에 따라 분리된 행정부, 입법부, 사법부 등 국가 기관들이 지난 20여 년 동안 한국 신문에서 어떻게 다뤄졌는지에 주목하였다. ‘제왕적’ 이라고 수식되던 대통령의 강력한 권력은 1987년 민주화가 시작된 이후 점진적으로 약화됐다. 정치학자들은 이러한 변화를 국가 권력을 각 기관에 분담시켜 권력의 집중과 남용을 방지하기 위한 3권 분립의 원리가 이전에 비해 크게 향상된 결과로 이해한다. 민주화의 진행과 함께 언론의 역할도 강화돼왔다. 이 연구에서는 민주화 이후 자유가 크게 신장된 한국 신문이 국가 기관의 구조적인 변화를 보도량과 주제, 보도 태도 등에서 어떻게 다루고 있는지를 분석했다. 국가 기관 보도(governmental reporting)에 대한 기존 연구는 미국의 경우 1950년대 후반부터 지속적으로 활발하게 연구가 진행돼왔지만 국내에서는 대통령과 국회, 국회의원 등과 같은 단편적인 요소로만 연구가 시도되었다. 따라서 이 연구에서는 보다 거시적으로 이전에 다루지 않았던 행정부, 입법부, 사법부로 이루어진 국가 기관 각 부문에 대한 언론의 보도에 주목함으로써 기존 연구를 보완하고자 했다. 이 연구에서 설정한 연구문제는 크게 세 가지이다. 첫째, 한국 신문 1면에서 다루는 국가 기관 보도의 형식적 특성을 알아보기 위해 전체 국가 기관 보도의 비중과 각 기관별 보도량을 알아보았다. 둘째, 한국 신문 1면에서 다루는 국가 기관 보도 주제의 시기적 변화와, 각 기관별 보도 주제의 특성을 알아보았다. 셋째, 한국 신문 1면에서 다루는 국가 기관 보도의 태도를 알아보고, 각 기관에 대한 보도 태도가 어떠한 차이를 드러내는지를 분석했다. 여기에 추가적으로 긍정적 혹은 부정적 기사의 평가 대상이 개인과 기관 중 어떠한 쪽에 비중을 더 크게 차지하는지를 알아보았다. 이러한 연구문제를 해결하기 위해 이 연구에서는 계량적 분석과 내용 분석을 병행했다. 분석 대상 신문은 <조선일보>와 <중앙일보>이며, 분석 기간은 1986년부터 2006년까지 20년 간 으로 구체적인 표집 시기는 1986년, 1987년, 1991년, 1996년, 2001년, 2006년이다. 위의 분석 방법을 통해 수집된 신문 1면의 국가 기관 보도 기사 수는 모두 363건으로 집계됐다. 민주화 이후 국가 기관 보도의 시기별 흐름을 분석해본 결과, 크게 세 가지 특성을 발견했다. 첫째, 1980년대 후반부터 2006년에 이르기까지 한국 신문의 국가 기관 보도는 전체적으로 감소하는 경향을 보였다. 1980대까지만 해도 신문 1면에서 차지하는 국가 기관 보도는 거의 40%의 비중에 달했지만 그 후 점차 게재량과 상대적 비중이 모두 감소했다. 이는 ‘신문 1면은 정치면’이라는 한국 신문의 편집 관행이 최근으로 올수록 점차 약해지면서 국가 기관 보도가 갖는 뉴스 가치가 예전에 비해 많이 감소한 결과로 추측할 수 있다. 이러한 경향은 행정부, 입법부, 사법부 세 기관에서 모두 공통적으로 발견됐다. 국가 기관 보도의 감소는 신문을 읽는 시민들이 느끼는 국가 기관에 대한 상징적 중요성 역시 하락하게 만드는 중요한 요인이 될 수 있다. 둘째, 국가 기관 보도는 행정부 기사에 매우 집중되는 경향을 보였다. 1980년대 이후 권위주의 체제의 종식을 위한 노력이 민주화를 통해 활발히 이루어졌고, 행정부를 견제하기 위한 입법부와 사법부의 제도적 정비가 이루어졌음에도 불구하고 여전히 행정부 기관 보도는 모든 분석 시기에 전체 국가 기관 보도 중에서 65% 이상의 높은 비중을 차지했다. 입법부 보도는 1987년과 2001년 두 해를 제외하고 계속 감소하는 추세를 보였다. 사법부 보도는 전체 국가 기관 보도의 3.9% 만을 차지했다. 1988년 헌법 재판소의 도입으로 사법부의 기능과 역할이 증대됐음에도 불구하고, 한국 신문 1면에서 다루는 사법부 보도는 지극히 적은 비중에 머물렀다. 행정부 보도를 다시 세분화하여 분석한 결과, 1990년대까지 대통령 보도가 매우 높은 비중을 차지하다가 그 후 점차 감소하였고, 기타 행정 기관에 대한 기사가 증가하는 수치를 보였다. 과거 대통령 1인의 활동에만 집중되던 행정부 보도의 기사쓰기 관행이 최근 들어 자율성을 회복함으로써, 좀 더 전문화되고 세분화된 행정부 보도가 제공된다는 뜻으로 해석된다. 이는 국가 기관 보도의 주제가 공직자 개인 기사에 집중돼있던 1980년대에 비해, 최근으로 올수록 직무 수행과 정책 집행 및 법안 제출을 의제로 하는 보도가 증가하고 있다는 결과와도 연결된다. 셋째, 국가 기관을 다루는 언론의 보도 태도는 점차 부정적으로 변했다. 정권별로 분석해볼 때, 전두환 대통령 재임 시기를 기준으로 그 이후 노태우 대통령 재임 시기부터 국가 기관을 부정적으로 다루는 기사는 점차 증가하여 노무현 대통령 재임 시기에 가장 높은 수치를 기록했다. 이러한 결과는 과거에 비해 정권에 대한 자유로운 글쓰기가 가능해졌다는 측면에서는 긍정적인 현상이지만, 점차 심해지는 언론의 비판적 보도 태도가 결국 국가 기관에 대해 시민들이 갖는 불신과 냉소주의를 심화시킬 수 있는 문제점이 지적될 수 있다.;This study focuses on how Korea's executive, legislative and judicial branches, separated on the principle of the Separation of Powers, are covered in newspapers since the country's democratization. The president's strong power, often dubbed "imperial", has been significantly weakened by institutional checks and balance by the executive and legislative branches since Korea's democratization in 1987. This indicates the principle of the Separation of Powers, which aims at preventing concentration and abuse of power by dispersing it among different institutions, has been dramatically strengthened. This study looks at how Korea's newspapers have covered this structural change of government institutions since democratization in terms of coverage, themes and the tone of coverage. In the case of the United States, there has been continuous and robust efforts in research on governmental reporting since the late 1950's, whereas in Korea, research has been limited to fragmented areas such as the president, the national assembly and its members. In this regard, this study attempted to complement the limitations of existing research by focusing on media coverage on government institutions, namely executive, legislative and judicial branches, which has yet been a subject of research. There are mainly three research questions covered in this study. Firstly, it studies the share of all government reporting in the newspaper and the breakdown to each branch of the government, in a bid to identify the formal characteristics of government reporting on the front page. Secondly, it examines the changing themes of government reporting on the front page over time and how the themes differ when newspapers cover each branch. Thirdly, it delves into the tone of coverage of government report on the front page and how the tone differs when newspapers cover different branches. It also looks at which of individual and public figures are treated with more positive/negative tone of coverage by the media. In order to find answers to these questions, this study attempted to produce results by conducting quantitative and content analysis in parallel. The Chosun-Ilbo and the Joongang-Ilbo have been selected, and the period of analysis is 20 years from 1986 to 2006, particularly in 1986, 1987, 1991, 1996, 2001 and 2006. There were a total of 363 government reports on the front pages of the newspapers selected for the analysis. The analysis on the historic change of government reporting since democratization led to the discovery of three major characteristics. Firstly, Korea's overall government reporting has been on a decline from the late 1980's to 2006. In the 1980's, nearly 40% of front pages were dedicated to government reports, but since then, both their absolute coverage and relative share have declined. This shows that the traditional editorial practices of Korean newspapers to dedicate the front page to political issues have recently been weakened, signifying the lower value of government reports. This tendency was found in reports on all three branches. The declining amount of government coverage can be an important factor behind declining symbolic significance of government institutions felt by readers. Secondly, government reports are heavily concentrated on the executive branch. Despite efforts to put an end to authoritarian regime through democratization since the late 1980's and the institutional change of the legislative and judicial branches to keep the executive branch in check, reports on the executive branch took up at least 65% of coverage in all years of period of analysis. Coverage on the legislative body has been on a steady decline except for 1987 and 2001. Reports on the judicial body accounted only for 3.9% of the coverage. In spite of its bigger function and role since the introduction of the Constitutional Court in 1988, its appearance on Korean newspapers has been disproportionately seldom. A breakdown of reports on the executive body in detail shows that coverage on the president took up a large share until the 1990's before declining, and reports on other executive institutions has been on a rise. This indicates that the practice of writing articles on the executive branch, which in the past had been focused on the president, is recovering autonomy in recent years, providing readers with more specific and detailed reports on the branch. It is also relevant to the fact that reports on performance, policy execution and bill introduction are increasing nowadays, whereas government reporting mainly focused on individual stories of government officials in the 1980's. Thirdly, the tone of coverage has gradually become negative. A analysis into different governments illustrates that after president Chun Doohwan's tenure and since president Roh Tae-woo's government, negative reports on the government has been on a rise, setting a record during president Roh Moohyun's term. This phenomenon is positive in that journalists are now able to write more freely on the government, but negative in that the increasingly reckless reporting practices of the media can contribute to declining levels of trust of the people in the government and their intensifying cynicism.