방송정책연구보고서의 정책성향 결정에 관한 연구

Abstract

In the broadcasting policy -making process, Policy Research Committee plays a role of justifying and emphasizing policy agenda. It is reported that we have invested much research fund and professionals for this research last two years. Nonetheless, we are still in confusion resolving our current policy problems. This study is designed to evaluate the characteristics of research papers by broadcasting policy committees organized since the inauguration of civilian democratic government. Especially in my paper, I will focus on DBS(direct broadcasting satellite) policy issues. For this research purpose, I describe and explain what kind of factors will determine the characteristics of research papers presented by various policy committees. Those factors I examined here in this study are differences among policy issues, composition of research members, and committee sponsorship. Policy suggestions by committees such as 「Broadcasting Policy Research Committee of 2000's」, 「Advanced Broadcasting Policy Consultative/Planning Committee」 ,and 'Satellite Broadcasting Research Committees are analyzed. Then, I try to find out the differences between the policy suggestions and the content of new broadcasting media law proposed by the current government. And the key issues investigated were entry regulation, allocation and programming of broadcasting channel, and licensing authority. I conclude that several factors, in fact, determine the characteristics of research committee papers. The conflict between the Ministry of Information and Ministry of Information and Communication is mainly due to the attributes of policy issues. As informed, the MOI tends to put some emphasis on stability of satellite broadcasting industry in terms of socio-cultural aspect, while the MIC stresses the efficiency and profit of satellite business. Committee members, who had a job experience at affiliated research institutes of the MIC tend to emphasize the economic and industrial aspects of satellite business and to advocate deregulation policy based on techno-centric view. The political and financial independency of the sponsoring institutions for the committee also influences, to somewhat extent, the direction of policy suggestions of the policy committee.;급속한 방송환경 변화에 적절히 대응할 수 있는 방송정책 수립을 위해 많은 자본과 시간, 인력이 투입되고 있으나, 아직 정책상의 문제들을 해결하지 못하고 혼란상태를 면치 못하고 있다. 본 연구는 문민정부 출범 이후 조직된 방송정책연구위원회의 연구 보고서를 대상으로 하여, 연구보고서에 나타난 정책성향을 고찰하고 결정요인을 분석함으로써 이러한 정책결정상의 문제들을 평가하고자 한다. 우선, 연구위원회 구성의 특성, 제시된 정책제언의 차이 및 정부 정책안에의 반영 등에서 나타나는 특성을 연구 보고서의 '정책성향'으로 규정하여 기술하고, 이를 정책연구위원회 참여연구위원의 속성과 후원기관, 정책이슈의 특성을 중심으로 한 '성향결정' 분석을 통해 설명하고자 하였다. 특히 새로운 방송영역으로서 규제의 근거마련을 위해 방송법 개정의 명분이 되었던 위성방송의 사업자 구도, 채널 배분 및 편성, 인·허가권에 대한 정책안을 주요이슈로 살펴보았다. 이를 위한 연구문제는 다음과 같이 크게 두 부분으로 설정되었다. 연구문제 1. 각 방송정책연구위원회 연구보고서는 어떠한 정책성향을 나타내고 있는가 1-1) 각 방송정책연구위원회 구성의 특성은 무엇인가 1-2) 각 방송정책연구위원회 연구보고서의 위성방송 정책제언은 어떠한 차이를 나타내는가1-3) 방송정책연구위원회 연구보고서의 위성방송 정책제언은 정부정책에 어떻게 반영되었는가 연구문제2. 각 방송정책연구위원회 보고서의 정책성향은 어떻게 결정되어지는가 2-1) 방송정책연구위원회 연구보고서의 정책성향은 정책이슈의 속성에 따라 어떠한 차이를 나타내는가 2-2) 방송정책연구위원회 연구보고서의 정책성향은 참여연구위원의 성향에 따라 어떠한 차이를 나타내는가 2-3) 방송정책연구위원회 연구보고서의 정책성향은 후원기관의 특성에 따라 어떠한 차이를 나타내는가 기본적으로 방송정책연구위원회는 정책결정과정상 정책의제에 정당성을 부여하고 여론화하는 정책형성단계에 속하는 것으로, 그 연구과정은 정치적 체계이론에 근거한 의사결정과정으로 볼 수 있다. 따라서 연구는 정책결정요인론과 집단의사결정론에 입각하여 참여인과 조직의 영향력을 받는다는 가정 하에 정책평가의 관점을 적용하였다. 대상이 된 연구보고서는 '2000년 방송정책연구위원회', '선진방송 자문/기획위원회','위성방송연구위원회'의 보고서였으며, 비교대상으로서의 정부안은 공보처의 '선진방송5개년 계획(안)'과 '통합방송법(안)'이었다. 연구방법은 위성방송정책과 방송정책연구위원회와 관련한 문헌연구방법이 이용되었다. 연구결과, 방송정책연구위원회가 상정하고 있는 방송정책의 기본 방향은 모두 개방화·국제화·민영화를 방송환경 변화로 인식하고, 이에 현실적으로 대처하기 위한 경쟁력 강화책과 동시에 방송의 공공성과 공익성을 추구하는 것이었으며, 특히 뉴미디어 정책부문에서는 공공성보다는 방송의 기술적 측면과 산업성에 바탕을 둔 규제완화책이 강조되고 있었다. 방송정책연구위원회의 연구결과와 정부정책안과의 비교 결과 대기업과 언론사를 참여시킴으로써 위성방송 사업의 공·민영 혼합구도를 추구하고, 방송 인·허가를 정부권한으로 유지하는 것에 대해서는 방송정책연구위원회간에 차이가 없었으며, 정부의 정책안에도 그대로 반영되었다. 그러나 채널배분의 시기와 채널 편성에 대해서는 방송정책연구위원회간 정책제언에 차이가 있었으며, 정부정책안에는 선택적으로 반영되었다. 특히 채널분배에 있어서 위성방송연구 위원회가 제시한 채널활용 극대화를 위한 12개 전 채널 일시배분안과 신문사와 대기업의 보도전문채널에의 참여 허용안은 타 정책연구위원회의 정책안과 뚜렷이 차별화되는 것으로서 정부안에 반영되지 않았다. 이러한 정책연구보고서의 정책성향은 다음과 같은 성향결정 요인들에 대한 분석을 바탕으로 설명할 수 있었다. 즉, 위성방송 정책이슈의 속성은 공보처,정보통신부,그리고 방송위원회라는 삼각 구도 속에서 이해할 수 있는데, 특히 위성방송사업의 주체로서의 공보처는 사업의 안정적 성공을 위해 대기업과 언론사의 위성방송에의 참여를 허용하고 있으며, 부처의 기능을 유지·확장하고 체제유지를 공고히 하기 위해서 방송 인·허가의 정부권한 유지, 채널의 단계적·배분, 보도채널 불허입장을 취하고 있음을 알 수 있었다. 또한, 통합방송위원회의 의견을 참조하는 방안은 독립규제위원회를 지향하는 방송위원회 및 기타 야당,노조의 반대여론을 의식한 절충안으로 마련된 것이었다. 한편, 뉴미디어 담당 연구위원 중 정보통신부 산하기관에의 소속경험을 가진 연구원들의 학문성향은 소속했던 기관의 성향을 반영한 학문성향을 나타냈으며, 이들이 제시한 정책제안에도 반영된 것으로 나타났다. 이러한 학문적 특성을 가지는 연구위원 구성을 통한 연구를 가능케 했던 구도는 현재 정부의 권한으로 규정되어 있는 방송 인·허가권을 독립규제위원회로 위임할 것을 제안해 온 방송위원회에 비해, 방송개발원은 공익재단으로서 정부 정책을 정당화하고 뒷받침해주는 정책연구사업을 수행해 왔다는 점에서 나타나는 정책연구의 독립성의 차이로 설명할 수 있었다.