자주성과 공공성의 관계를 중심으로 본 사립학교법 변천 과정과 쟁점 분석

Abstract

Education reform is urgently needed at a time when a rapidly changing environment poses challenges for schools. Private school reform, in particular, has been raised as a pressing issue as the schools account for 80% of college education and 30% of secondary education. It is necessary to make an objective analysis of the legislation and amendments of the Private School Act, which was enacted to establish and control private schools. Against this backdrop, this study will focus on thoroughly analyzing private school reform, from the adoption of the law to the currently controversial amendment, based on the balance between schools’ autonomy and public role. It seeks to present desirable roles for the Private School Act in the development of Korea’s public education system. In this regard, this study has five targets: first, what sets apart private schools from public schools, and can such differences justify the special guarantee of independence and public function of private schools? Second, what is the purpose of the act, and what are the theories regarding independence and public function, which are at the core the act? Third, how does the act stipulate schools’ independence and public function? Fourth, how have the amendments of the act reflected the two issues? Fifth, what are the issues raised in the proposed private school reform bill (since 2001), and can the proposal be justified? Preliminary studies in Chapter II are aimed at understanding different qualities, autonomy and public function, and deciding whether private schools with their different qualities should be treated in a manner that distinguishes them from public schools. In Chapter III, provisions about autonomy and public function are analyzed and categorized, based on the results of the study in the previous chapter. The next chapter divides the period from independence from Japan (1945) up to now into the foundation stage, the quantitative development stage, the environmental development stage, and the qualitative development stage. For each stage, changes in autonomy and public function in the Private School Act are examined against the social and political background of the period. Chapter Ⅴ explains key issues surrounding the private school reform bill and the sharply divided opinions among different groups. The study shows that the focus in the foundation and quantitative stages shifted from autonomy to public function. While the Private School Act put more emphasis on public service than independence during the early years of the environmental development stage, the overall trend of the period moved toward stronger autonomy for private schools. This trend persisted during the qualitative period with some amendments regarding public function. However, the original version and the changes that followed have been geared to highlighting public aspects of private schools. This is attributable not only to political interests that have influenced the proceedings but also to the misunderstanding that autonomy and public function are diametrically opposed, so they cannot go hand in hand. As the relationship between the two has been perceived to be conflicting, the act still stirs up heated controversy despite 35 amendments since 1963. In a way, the protection of independence clashes with the strengthening of public function. However, without a healthy balance between the two, private schools could not make successful progress. Given the diversity of secondary education and the growing demand for active participation from students and parents, private schools should be recognized for their unique qualities and guaranteed autonomy. This is because diversification is an easier task for private schools than public schools, which are hindered by monolithic education systems under the management of central or local governments. Therefore, the focus should be shifted from control and supervision to support and development in regard to private schools, so as to lay the foundation for further, independent growth. If so, private schools can provide diverse and creative education for students while maintaining a balance between autonomy and public function and without losing their unique qualities. Since this paper makes a comprehensive analysis of the Private School Act from its adoption to the most recent amendment, the study results can be used for further research regarding the act. In addition, the analysis on the amendments of the act, organized into stages, indicates changes in social balances manifest in the law and the power structure in the educational arena.; 오늘날 급변하는 사회의 시대적 변화에 효율적으로 대처하기 위한 교육개혁이 어느 때보다 절실히 요청되고 있다. 특히 한국교육에서 대학교육의 80%, 중등교육의 30% 이상을 담당하고 있는 사립학교의 교육개혁에 대한 중요성이 제기되면서, 사립학교를 통제 · 조성하기 위해 제정된 사립학교법의 법제화 과정과 개정 과정에 대한 객관적 시각에서의 분석이 요구되고 있다. 이러한 배경에서 이 연구는 사립학교에서의 특수성의 개념이 무엇인지, 특수성을 누리는 주체는 누구인지, 그리고 자주성과 공공성과의 관계 설정은 어떻게 할 것인지의 여하에 따라 사립학교의 법적 성질이나 지위를 이해하는 데 큰 차이가 나타날 수 있다는 인식아래 이루어졌다. 따라서 사립학교법의 제정에서 현재 논의되고 있는 개정까지를 자주성과 공공성의 관계를 중심으로 분석함으로써 한국 공교육의 발전을 위한 사립학교법의 역할을 고찰하는 데 목적이 있다. 이를 위해 설정한 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 사립학교가 국 · 공립학교와 구별되는 특수성은 무엇이며, 이 특수성이 국 · 공립과 구별되는 사학의 자주성과 공공성을 보장해야 하는 이유가 되는가? 둘째, 사립학교법의 존재 이유는 무엇이며, 이를 통해 사립학교에 보장하려는 사립학교법의 핵심인 자주성과 공공성에 대한 학자들 간의 견해에 따른 이론은 어떠한가? 셋째, 사립학교법 개정의 주요 쟁점이 되는 자주성과 공공성은 사립학교법에서 어떤 형태로 조문화되어 있는가? 넷째, 사립학교법 개정의 주요 쟁점이 되는 자주성과 공공성의 개정과정에서의 변화 추이 어떠했는가? 다섯째, 최근(2001-2005) 사립학교법 개정안에서 논의 되고 있는 쟁점은 무엇이며, 개정안은 적법한 내용의 법안인가? 연구문제의 해결을 위해 Ⅱ장에서 선행 연구를 통한 특수성 · 자주성 · 공공성의 개념 파악과 사학의 특수성에 의한 국·공립과의 구별 필요성 여부를 분석하였다. 이어 Ⅲ장에서는 Ⅱ장의 이론적 배경을 토대로 한 분석틀에 의해 사립학교법규내의 자주성 내지 공공성 관련 조문을 분류하였다. Ⅳ장에서는 광복이후 현재까지를 기반형성기, 양적성장기, 환경조성기, 질적성장기로 구분하여 각 시기별 사립학교법내의 자주성과 공공성의 변화를 사회적ㆍ정치적 배경의 시대적 연구를 통해 고찰하였다. Ⅴ장에서는 최근 활발히 논의 되고 있는 사립학교법 개정안의 핵심 쟁점 사안에 대한 내용과 각 단체의 입장을 분석하였다. 분석 결과 기반형성기와 양적성장기의 사립학교법의 변화 추이는 사학의 자주성은 낮아지고 공공성이 강조되었다. 환경조성기 초의 사립학교법은 공공성을 강조하여 학교법인의 자주성을 제한하는 내용으로 개정되었으나, 전체적인 환경조성기의 사립학교법의 개정은 사학의 자주성을 신장시키는 내용이 주를 이루었다. 질적성장기의 개정은 신장된 자주성을 유지하면서 공공성에 관한 조문을 다수 개정하였다. 그러나 사립학교법의 제정과 개정 과정의 전반적인 평가는 사학의 자주성 보다는 공공성이 강조되어 개정되었다고 할 수 있다. 즉 자주성과 공공성은 상호 보완적인 것이어야 함에도 불구하고 지금까지의 논의들은 그렇지 못했다. 이는 사학의 자주성과 공공성에 대한 견해의 차이에서 비롯된 것으로, 사학의 자주성과 공공성의 관계가 반비례적 · 대립적 관계로 잘못 인식되었기 때문이다. 이러한 인식은 사학의 자주성 내지 자율성의 확보에 중점을 두면 사학의 설치 · 운영은 국가가 자유방임해야 한다는 논리가 성립되며, 그 반면에 사학의 공공성 앙양이라는 측면을 강조하면 법적 규제나 행정 감독의 확대 · 강화라는 결론에 이르는 현상을 보여 왔기 때문에 형성되었다. 또한 이러한 인식을 바탕으로 사립학교법 자체의 문제보다는 정치적 상황의 변화에 따른 이익집단의 주장에 따라 사학 조성을 위한 재정 지원과 같은 논의 보다는 공공성을 명분으로 한 획일적인 규제를 위한 개정이 이루어졌으며, 규제 완화 요구에 대해서는 사학 부조리를 이유로 사학의 자주성이 좁혀졌다. 사학의 자주성과 공공성의 부조화에서 오는 문제점으로 인한 개정의 논란은 사립학교법이 1963년 제정된 이후 2005년 현재까지 약40년 동안 35차례에 이르는 개정되었음에도 불구하고 여전히 계속되고 있다. 사립학교에 있어서 자주성의 확보와 공공성의 앙양은 상호모순과 대립적인 측면이 있으나 이를 조화시키지 않고서는 사립학교의 건전한 발전을 도모할 수가 없다. 더욱이 최근 중등교육의 다양성과 학생 · 학부모의 선택권이 확대되는 시대적 요청에 부응하기 위해서는 국가나 지방자치단체에 의해 운영되어 균등한 교육을 지향해야 하는 국 · 공립보다는 다양성의 확보가 원활한 사학의 특수성과 독자성을 인정함이 바람직하다. 따라서 사학에 대한 통제ㆍ감독 위주의 정책을 지원 · 육성정책으로 전환하여 사학이 자율적으로 발전할 수 있는 여건을 조성해야 할 것이다. 그렇게 함으로써 사학이 자주성과 공공성을 견지하면서 다양하고 창의적인 교육을 실시하여 사학의 특수성을 신장시킴과 동시에 교육의 수월성을 확보할 수 있을 것이다. 본 연구는 이러한 연구의 과정과 결과를 통해 사립학교법의 제정에서부터 개정의 과정이 종합적으로 분석된 자료로서, 향후 사립학교법의 연구의 종합적 분석 자료로 활용될 수 있을 것이다. 나아가 사립학교법의 개정과정에 대한 체계적인 분석은 법을 매개로 한 사회적 관계의 변동 및 교육사회에서의 권력구조를 밝혀 줌으로써 학교교육의 공공성을 제고하는 데 기여할 수 있을 것이다.