재정분권 유형이 인구 변화에 미치는 영향

Abstract

본 연구는 한국의 역대 최저 합계출산율 기록과 지방 소멸 위기라는 국가적 난제를 해결하기 위한 새로운 접근법으로서 재정분권의 역할에 주목하고, OECD 30개 회원국（2000~2023년）을 대상으로 재정분권 구조의 유형화와 이것이 인구 변화（합계출산율, 인구성장률）에 미치는 영향을 실증적으로 분석하였다. 연구 방법론으로는 개별 사례의 복합적 원인 조합을 탐색하는 패널 퍼지셋 질적비교분석（fsQCA）과 변수 간 평균적 인과관계를 검증하는 패널 확률효과 회귀분석을 병행한 혼합연구설계（Mixed-method design）를 적용하였다. 재정분권 유형화를 위해 세입분권, 조세자율성, 재정자립도를 핵심변수로 활용하였고, 사회경제적 통제변수로 1인당 GDP, 사회지출 비중, 여성 노동참여율을 활용하였다. 주요 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, OECD 국가들의 재정분권은 고도분권형（A）, 재정자율형（B）, 제한적자율형（C）, 명목분권형（D）, 중앙집중형（E）의 5가지 유형으로 도출되었다. 한국은 분석 기간 내내 중앙정부 의존성이 높은 명목분권형（D）에 머물러 실질적 자율성이 결여된 구조적 한계를 보이고 있었다. 둘째, 패널 회귀분석 결과, 실질적 자율성이 확보된 유형（A, B, C）은 중앙집중형（E）에 비해 합계출산율에 통계적으로 유의미한 정（+）의 영향을 미쳤으나, 명목분권형（D）은 유의미한 효과가 없었다. 즉, 단순히 수입 비중을 높이는 형식적 분권보다 조세자율성과 재정자립도가 뒷받침된 질적 분권이 출산율 제고에 핵심적이었다. 이는 제1세대 재정연방주의가 강조한 지역 맞춤형 효율성이 발휘되기 위해서는 제2세대 재정연방주의가 강조한 조세자율성과 책임 있는 유인 구조가 결합되어야 함이 실증적으로 입증된 것이다. 셋째, 인구 변화를 사회적 증가（이동）와 자연적 증가（출생）로 분리하여 분석한 결과, 인구성장률은 재정분권 유형과 같은 제도적 요인보다 GDP와 같은 거시경제적 변수에 의해 주로 결정되는 반면, 출생률은 지방정부의 수입 및 지출 재량권을 바탕으로 한 재량적 재정 조치와 맞춤형 보육 환경 조성에 독자적이고 민감하게 반응함이 실증적으로 확인되었다. 넷째, 실질적 재량권이 확보된 재정자율형（B）이 출산율과 인구 유지에 가장 긍정적인 영향을 미치는 핵심 경로임이 확인되었다. 다섯째, 명목분권형（D유형）에서 대규모 재정 투입에도 불구하고 출산율 제고 효과가 미미한 것은 제2세대의 Hamilton의 역설과 소프트 예산제약 이론으로 설명된다. 즉, 자체 재원 조달 권한 없이 이전재원에 의존하는 구조에서는 지방정부가 선심성 현금 지원 경쟁에 치중하게 되어 정책 비효율이 발생한다는 사실이 실증적으로 입증되었다. 이러한 분석 결과를 바탕으로 다음과 같은 정책적 시사점을 도출할 수 있다. 첫째, 인구 위기 대응을 위해 단순히 재정 외형을 확대하는 수입 분권을 넘어, 지방정부의 실질적인 조세자율성과 재정자립도를 강화하여 지역 맞춤형 정책 설계가 가능한 환경을 조성해야 한다. 둘째, 단순한 사회지출의 양적 확대보다는 가족 및 보육 분야에 타겟팅된 효율적 재원 배분이 병행될 때 인구 정책의 실효성이 극대화될 것이다. 셋째, 중앙정부는 전국 단위의 보편적 현금 지원을 담당하되, 지방정부는 지역의 특수성을 반영한 생활밀착형 보육 및 주거 인프라 공급이라는 배분 기능을 자율적으로 수행할 수 있도록 중앙-지방 간 기능적 분담 체계를 정교하게 설계해야 한다. 본 연구는 재정분권을 단편적인 일차원적 지표가 아닌 양적·질적 지표가 결합된 다차원적 제도의 조합으로 이해하고, 국가별 맥락에 따른 실질적 분권 구조를 포착하고자 하였다는 점에서 학술적 의의가 있다. 또한, 그동안 추상적 담론에 머물렀던 제1·2세대 재정연방주의 이론을 인구 위기라는 실천적 정책 영역에서 검증하였다는 점에서 학술적 의의가 크다. 아울러, 패널 fsQCA와 패널 회귀분석을 결합한 혼합연구설계를 적용하여 인구 변화의 기제를 이전과 출생으로 분리하고, 거시경제적 요인에 좌우되는 인구 이동과 달리 출생률은 지방정부의 재정적 재량권에 의해 독자적으로 제고될 수 있음을 확인함으로써 향후 인구 정책 설계에 있어 지방재정의 역할과 관련한 중요한 근거를 제공하였다는 점에서도 큰 의의가 있다.;This study explores the role of fiscal decentralization as a strategic approach to addressing Korea’s unprecedented low fertility rate and the escalating crisis of regional depopulation. It empirically analyzes the multidimensional typology of fiscal decentralization structures across 30 OECD member countries from 2000 to 2023 and their impact on demographic changes, specifically the Total Fertility Rate （TFR） and the Population Growth Rate （POP）. It employs a mixed-methods design, combining Panel Fuzzy Set Qualitative Analysis （fsQCA） to explore complex causal configurations in individual cases with Panel Random Effects Regression to verifies average causal relationships between variables. Key variables used for typology include revenue decentralization, tax autonomy, and fiscal self-reliance, while GDP per capita, the share of social spending, and the female labor force participation rate were utilized as socioeconomic control variables. The main findings are as follows. First, fiscal decentralization in OECD countries was identified into five disctict types: Highly Decentralized（A）, Fiscally Autonomous（B）, Limited Autonomy（C）, Nominal Decentralization（D）, and Centralized（E）. Throughout the analysis period, Korea remained in the Nominal Decentralization（D）, characterized by high dependence on the central government, revealing a lack of substantive autonomy. Second, the results of the panel regression analysis showed that types characterized by substantive autonomy （A, B, C） had a statistically significant positive （+） effect on the total fertility rate compared to the centralized type （E）, whereas the nominal decentralization type （D） had no significant effect. In other words, qualitative decentralization—supported by tax autonomy and fiscal self-reliance—was key to boosting the fertility rate, rather than merely formal decentralization that simply increases the share of revenue. This empirically demonstrates that, for the region-specific efficiency emphasized by first-generation fiscal federalism to be realized, it must be combined with the tax autonomy and responsible incentive structures emphasized by second-generation fiscal federalism. Third, an analysis separating population change into social growth （migration） and natural growth （births） empirically confirmed that while the population growth rate is primarily determined by macroeconomic variables such as GDP rather than institutional factors like the type of fiscal decentralization, the birth rate responds independently and sensitively to discretionary fiscal measures based on local governments’ revenue and expenditure discretion, as well as the creation of tailored childcare environments. Fourth, it was confirmed that the fiscal autonomy model （Type B）, which secures substantial discretionary authority, is the key pathway exerting the most positive influence on the birth rate and population maintenance. Fifth, the phenomenon in which the nominal decentralization model （Type D） yields only minimal effects on improving the fertility rate despite large-scale fiscal investments can be explained by the second-generation Hamilton’s paradox and the soft budget constraint theory. In other words, it has been empirically demonstrated that in a structure where local governments rely on transferred funds without the authority to raise their own revenue, they tend to focus on competing to provide populist cash handouts, leading to policy inefficiencies. Based on these analytical results, the following policy implications can be derived. First, to address the population crisis, policy must transition beyond nominal revenue devolution toward strengthening substantive tax autonomy and fiscal self-reliance to empower region-specific policy designs. Second, the effectiveness of population policies can be maximized through targeted and efficient resource allocation toward the family and childcare sectors, rather than simple quantitative expansion of social spending. Third, the central government manages nationwide universal cash support, while local governments autonomously provide community-based childcare and housing infrastructure tailored to regional needs; thus, a sophisticated functional division of labor between the central and local governments should be established. This study holds academic significance in that it views fiscal decentralization not as a fragmented, one-dimensional indicator but as a multidimensional combination of quantitative and qualitative indicators, and seeks to capture the actual structure of decentralization within the context of each country. Furthermore, it holds significant academic importance in that it verified the real-world relevance and validity of first- and second-generation fiscal federalism theories—which had previously remained confined to abstract discourse—within the practical policy domain of the population crisis. Furthermore, by applying a mixed-methods research design that combines panel fsQCA and panel regression analysis to distinguish the mechanisms of demographic change into migration and births, and by confirming that—unlike population migration, which is influenced by macroeconomic factors—birth rates can be independently increased through the fiscal discretion of local governments, this study provides important evidence regarding the role of local finances in the future design of population policies, which is also of great significance.