북한 지방발전정책 집행 과정에 관한 연구

Abstract

본 연구는 북한 지방발전정책의 집행 과정에서 나타나는 행위자 상호작용과 점진적 제도 변화를 분석한다. 나아가 이러한 변화의 누적이 자원 조달과 정책 집행을 조직하는 조정기제의 성격을 어떻게 재편하는지 규명하는 것을 목적으로 한다. 특히 본 연구는 북한의 시장화가 확대되고 있다는 사실 자체보다, 시장 기제가 정책 집행 구조 내부로 편입되는 과정에서 지방정권기관, 생산 단위, 시장 행위자 간 상호작용이 어떠한 제도 변화가 나타나는지에 주목한다. 이를 위해 본 연구는 역사적 제도주의의 경로의존성, 점진적 제도 변화 이론, 행위자 중심 제도주의를 결합한 분석틀을 활용하였다. 먼저 김일성 시기에 형성된 초기 경로를 검토하고, 경제위기로 국가의 공급 능력이 약화된 결정적 분기점 이후 정책 집행 환경이 어떻게 변화하였는지를 파악하였다. 또한 북한 공식 문헌과 북한이탈주민 심층 면담 자료를 활용하여 정책 집행 과정에서 나타나는 행위자 상호작용과 제도 변화 양상을 분석하였다. 특히 Mahoney와 Thelen이 제시한 ‘대체’, ‘중첩’, ‘표류’, ‘전용’의 점진적 제도 변화 유형을 적용하여, 자원 조달 방식, 정책 집행 방식, 통제 방식의 변화가 어떻게 누적되는지를 살펴보았다. 분석 결과, 북한 지방발전정책은 두 가지 상반된 흐름 속에서 전개되고 있었다. 첫째, 김일성 시기에 형성된 지방발전정책의 초기 경로는 김정일, 김정은 시기에도 경로의존적으로 지속되고 있었다. 군 중심의 지방 자립 모델, 중앙의 위계적 통제, 지방의 자력갱생이 결합된 집행 구조는 대내외 위기가 반복될 때마다 재소환되었으며, 지방은 여전히 중앙이 설정한 정책 목표와 성과 기준을 달성해야 하는 하부 집행 단위로 기능하고 있었다. 이는 지방발전정책이 단순한 경제정책이 아니라 중앙의 통제와 지방의 자력갱생을 결합한 통치 방식으로 지속되고 있음을 보여준다. 둘째, 공식 제도가 지속되고 있음에도 실제 정책 집행 과정에서는 조정기제의 성격이 변화하고 있었다. 생산 단위는 국가의 계획적 자원 공급이 충분히 이루어지지 않는 조건에서 시장 거래를 통해 원자재와 자금을 조달하였고, 지방정권기관 역시 정책 목표 달성과 기관 운영에 필요한 재원을 확보하기 위해 생산 단위와 시장 행위자에게 부담을 전가하거나 이들과 비공식 거래 관계를 형성하였다. 그 결과 계획에 의한 자원 배분은 시장 기제 중심의 조달 방식으로 대체되고, 공식 집행 구조 위에는 비공식 동원과 거래 방식이 중첩되며, 계획·평가·통제 체계는 현실 변화에 적응하지 못한 채 표류하고, 국가기관의 공적 권한은 사적 이익과 시장 운영을 위해 전용되는 양상이 나타났다. 김정은 시기 북한 당국은 한편으로 ‘우리식 경제관리방법’과 사회주의기업책임관리제 등을 통해 시장 기제를 제한적으로 수용하고 생산 단위 및 지방정권기관의 자율성을 확대하는 방식으로 정책 집행 능력을 보완하려 하였다. 이는 국가가 부족한 자원을 시장 기제를 통해 보완함으로써 생산활동과 정책 집행 능력을 회복하려는 적응적 재생산 전략으로 이해할 수 있다. 그러나 제8차 당대회 이후 북한 당국은 국가의 통일적 지도와 통제를 다시 강화하는 방향으로 정책 기조를 전환하였으며, 시장에 대한 통제 역시 확대하고 있다. 그럼에도 실제 정책 집행 과정에서는 국가가 정책 수행에 필요한 자원을 충분히 공급하지 못하는 구조적 제약이 지속되고 있었으며, 이에 따라 지방 행위자들은 여전히 시장 기제를 완전히 배제하기 어려운 상황에 놓여 있었다. 최근의 통제 강화 역시 비공식 거래와 협상 구조를 해체하기보다 은밀하고 우회적인 형태로 재편시키는 양상을 보였다. 본 연구는 이러한 현상을 단순한 시장화의 확대나 비공식 관행의 확산이 아니라, 정책 집행 구조와 조정기제의 점진적 변화 과정으로 해석하였다. 공식 제도의 형식은 유지되고 있으나, 조정기제는 점차 관료적 위계와 행정적 명령 중심 방식에서 시장 기제를 매개로 한 거래와 협상 중심 방식으로 이동하고 있었다. 이는 김정은 시기 북한 지방발전정책 집행 과정에서 나타나는 조정기제가 기존 계획경제 질서의 ‘적응적 재생산’에 머무르지 않고, 시장 기제를 매개로 한 비공식적 조정 방식으로 ‘점진적 전환’되고 있음을 의미한다. 본 연구의 의의는 북한의 시장화 현상을 단순한 경제 영역의 변화로 파악하는 데 그치지 않고, 지방발전정책 집행 과정에서 나타나는 행위자 상호작용과 점진적 제도 변화의 관점에서 분석하였다는 데 있다. 이를 통해 시장 기제가 정책 집행 구조 내부로 편입되고, 자원 조달과 정책 수행을 조직하는 조정기제가 점진적으로 변화하는 과정을 이론적으로 규명하였다. 이러한 분석은 오늘날 북한 사회의 변화 양상을 정책 집행 현장의 미시적 상호작용과 제도 변화의 관점에서 이해하는 데 기여할 수 있다.;This study analyzes actor interactions and gradual institutional change in the implementation of North Korea’s local development policy. It further aims to identify how the cumulative effects of these changes reshape the nature of the coordination mechanisms through which resource mobilization and policy implementation are organized. Rather than focusing merely on the expansion of marketization in North Korea, this study examines the forms of institutional change that emerge through interactions among local government institutions, production units, and market actors as market mechanisms become incorporated into the policy implementation structure. To this end, the study employs an analytical framework that combines historical institutionalism, particularly the concept of path dependence, theories of gradual institutional change, and actor-centered institutionalism. It first examines the initial institutional path established during the Kim Il Sung era and then explores how the policy implementation environment changed after the critical juncture marked by an economic crisis and the weakening of the state’s capacity to provide resources. Drawing on North Korean official documents and in-depth interviews with North Korean defectors, the study analyzes patterns of actor interaction and institutional change in the policy implementation process. In particular, it applies Mahoney and Thelen’s typology of gradual institutional change—displacement, layering, drift, and conversion—to examine how changes in resource mobilization, policy implementation, and control have accumulated over time. The analysis shows that North Korea’s local development policy has developed through two contradictory dynamics. First, the initial path of local development policy formed during the Kim Il Sung period has persisted in a path-dependent manner through the Kim Jong Il and Kim Jong Un periods. The implementation structure combining a county-centered model of local self-reliance, hierarchical central control, and local self-reliance has been repeatedly reactivated in times of domestic and external crisis. Local units have continued to function as subordinate implementation units responsible for achieving policy goals and performance standards set by the center. This indicates that local development policy has persisted not merely as an economic policy, but as a governing mode that combines central control with local self-reliance. Second, despite the formal continuity of official institutions, the nature of the coordination mechanism has been changing in the actual policy implementation process. Under conditions in which the state could not sufficiently provide planned resources, production units procured raw materials and funds through market transactions. Local state organs also shifted burdens onto production units and market actors or formed informal transactional relationships with them in order to secure resources necessary for achieving policy goals and maintaining institutional operations. As a result, planned resource allocation has been displaced by market-mechanism-based procurement; informal mobilization and transactional practices have been layered onto official implementation structures; the planning, evaluation, and control systems have drifted without adapting to changing realities; and the public authority of state institutions has been converted for private interests and market operations. During the Kim Jong Un period, the North Korean authorities, on the one hand, attempted to supplement their policy implementation capacity by selectively accepting market mechanisms and expanding the autonomy of production units and local state organs through measures such as the “Our-style Economic Management Method” and the Socialist Enterprise Responsibility Management System. This can be understood as an adaptive reproduction strategy through which the state sought to restore production activity and policy implementation capacity by compensating for resource shortages through market mechanisms. Since the Eighth Party Congress, however, the authorities have shifted their policy orientation back toward strengthening the unified guidance and control of the state, while also expanding control over markets. Nevertheless, structural constraints have persisted in the actual policy implementation process, as the state has remained unable to provide sufficient resources for policy execution. As a result, local actors have continued to face conditions in which they cannot completely exclude market mechanisms. Recent attempts to strengthen control have also tended to reorganize informal transactions and negotiation structures into more concealed and indirect forms, rather than dismantling them. This study interprets these phenomena not simply as the expansion of marketization or informal practices, but as a process of gradual change in the policy implementation structure and coordination mechanism. Although the formal structure of official institutions has been maintained, the coordination mechanism that organizes resource mobilization and policy implementation has gradually shifted from bureaucratic hierarchy and administrative command toward transactions and negotiations mediated by market mechanisms. This means that the coordination mechanism emerging in the implementation process of North Korea’s local development policy under Kim Jong Un is not limited to the “adaptive reproduction” of the existing planned economic order, but is undergoing a “gradual transformation” toward informal coordination mediated by market mechanisms. This study does not view North Korea’s marketization merely as a change in the economic sphere, but analyzes it from the perspective of actor interactions and gradual institutional change in the implementation process of local development policy. In doing so, the study is significant in that it seeks to theoretically examine how market mechanisms become incorporated into the internal structure of policy implementation and how the coordination mechanism that organizes resource mobilization and policy execution gradually changes. Through this analysis, the study aims to contribute to understanding changes in contemporary North Korean society from the perspective of micro-level interactions and institutional change in the field of policy implementation.