이원적 행정법제의 통합에 관한 연구

Abstract

I. 연구의 목적과 방법론 2021년 「행정기본법」이 시행되며 종래에 개별법과 판례, 학설에 흩어져 있던 행정법의 일반원칙과 기본사항을 성문화하였으며, 이는 법체계에 명확성을 부여하는 첫 걸음으로 평가받았다. 그러나 「행정기본법」은 1996년에 제정된 「행정절차법」과의 관계에서 새로운 법적 과제를 야기하였다. 두 법률은 상호 보완적인 역할을 수행하도록 의도되었으나, 실제 운용과정에서는 규율의 중첩, 해석상의 혼란, 그리고 장기적인 통합의 필요성이라는 복합적인 문제를 드러내고 있다. 대표적으로, 행정법의 대원칙인 ‘신뢰보호의 원칙’이 양 법에 중복으로 규정되어 있고, 국민의 권리·의무와 직결되는 ‘신고’제도는 ‘수리를 요하는 신고’와 ‘자기완결적 신고’로 인위적으로 분리 규율됨으로써 개념적 혼란과 법적 불안정성을 초래하고 있다. 또한 「행정기본법」의 제정과정에서 포함되지 못했던 주요 행정작용들이 「행정절차법」개정을 통해 나중에 편입되는 등 분절적 입법방식이 적용됨에 따라 통일적인 법체계 구축에 장애가 된다는 비판을 받은 바 있다. 「행정기본법」 제정 직후부터 많은 선행연구들은 두 법률의 분리로 인한 체계 정합성의 문제를 지적하며, 점진적 혹은 전면적 통합을 통해 ‘일반행정법전’을 마련해야 한다는 거시적인 방향을 제시해왔다. 선행연구들은 두 법률의 통합이 필요하다는 거시적인 방향은 제시하였지만, 개별 행정작용을 상세히 비교·분석하여 통합법의 구체적인 입법모델을 제시하는 자료는 많지 않다. 본 논문은 이러한 선행연구를 토대로 통합의 필요성과 당위성을 검토하였다. 이를 위해 본 논문은 첫째, 「행정기본법」과 「행정절차법」이 분리됨으로써 발생하는 제반 문제점을 분석하고, 이를 통해 두 법률의 통합이 왜 필요한지에 대한 당위성을 논증한다. 둘째, 단순한 문제제기에 그치지 않고 통합법을 향한 구체적인 입법 방향을 제시한다. II. 해외의 입법모델에 대한 비교법적 분석 제2장에서는 해외 입법례의 구조를 유형화하고, 비교법적으로 우리나라 법제의 특색을 분석하였다. 선진 법치국가들은 상이한 법 전통과 역사적 배경에도 불구하고, 행정법의 파편화를 극복하고 법적 안정성과 예측 가능성을 제고하기 위해 행정의 실체와 절차를 유기적으로 통합하려는 일관된 경향성을 보인다. 이는 빠르게 변화하는 행정 현실에서 국민의 권익을 실효적으로 보장하기 위한 입법적 진화 과정으로 이해할 수 있다. 해외의 여러 입법 모델이 우리나라의 통합논의에 어떠한 시사점을 주는지 고찰하였으며, 이는 크게 세 가지 유형으로 분류된다. 첫째는 행정절차법 모델이다. 이 모델은 독일, 미국, 일본, 대만이 해당되며, 명칭상 절차법에 중점을 두는 것으로 보일 수 있지만, 실제로는 핵심적인 실체 규정을 포괄하는 통합적 성격을 띤다. 둘째는 일반행정법 모델이다. 여기에는 네덜란드가 포함되는데 행정의 실체, 절차, 권리구제, 제재까지 행정작용의 전 과정을 하나의 법전 안에서 체계적으로 담아내는 가장 포괄적인 통합 형태이다. 셋째는 행정절차법 모델과 일반행정법 모델의 중간 지점에 위치하는 절충적 모델이다. 판례법 중심으로 발전해 온 프랑스가 여기에 해당되며, 주요 원칙과 절차를 성문화하였다. 구체적으로 독일 「연방행정절차법」의 경우, ‘절차법’이라고 명명했음에도 제35조 이하에서는 ‘행정행위’의 개념 및 효력을, 제54조 이하에서 ‘공법상 계약’의 성립요건과 한계를 상세하게 규정한다. 이는 행정절차가 공백 상태에서 작동하는 것이 아니라, 실체법적 규율과 긴밀한 연계 가운데 구성되어야만 의미를 가질 수 있음을 보여주는 사례이다. 대만 역시 독일법의 영향을 받아 이와 유사한 구조를 취한다. 네덜란드의 일반행정법전은 통합법전의 전형을 보여준다. 이 법전은 모듈식 입법전략을 통해 점진적으로 규율의 범위를 확대하며 행정법의 거의 모든 영역을 포괄하는 통합법전을 완성하였다. 특히 ‘행정결정’(besluit)이라는 포괄적인 상위 개념을 설정하고, 개별 처분부터 일반규정까지 다양한 행정작용을 그 하위 유형으로 포섭함으로써, 모든 행정작용에 일관된 법원칙과 절차, 권리구제수단이 적용되도록 설계하였다. 일본 「행정절차법」은 제정 이후, 사회적 요구에 부응하여 중요한 개정을 거쳤다. 특히 2005년 개정을 통해 의견수렴절차를 법규명령뿐만 아니라 사실상 국민의 권익에 영향을 미치는 행정지도 지침 등과 같은 연성법까지 절차적 통제의 대상으로 명시적으로 포함시켰다. 이는 형식을 넘어 실질적 영향력을 기준으로 절차적 통제의 범위를 설정한 사례로서, 우리나라의 연성법 통제 공백 문제를 해결할 수 있는 실마리를 제공한다. 우리나라의 경우에는 「행정기본법」과 「행정절차법」으로 이원화되어 있는데, 이는 비교법적으로 예를 찾아볼 수 없는 독특한 구조이다. 이러한 이원적 법체계는 헌법 혹은 법체계 이면에 흐르는 원칙에 의해 설계된 결과가 아니라 각 법률의 관장 부처 간 타협의 결과라는 점에서 문제가 있다. 향후 양 법의 통합방안을 마련함에 있어서는 독일의 사례처럼 핵심 실체 규정을 우선 통합하거나, 일본의 사례처럼 연성법 통제와 같이 국민의 의견을 적극적으로 반영할 수 있는 문제부터 단계적으로 해결해 나가는 등, 현실적 요건을 고려한 유연한 통합 전략을 구사할 수 있는 다양한 정책적 선택지를 고려하는 것이 필요하다. III. 행정의 법원칙 및 행정상 법률관계 분야의 통합방안 제3장에서는 행정의 법원칙 및 행정상 법률관계 분야의 통합방안을 제시한다. 현행 이원적 법구조는 행정법 거의 모든 핵심 영역에서 문제점으로 나타나고 있다. 행정의 일반원칙은 모든 행정작용을 관통하는 대원칙으로서, 법체계의 통일성과 일관성을 담보하는 근간이 되어야 한다. 그러나 현행법은 동일한 두 개의 법률에 중복적이고 상이하게 규정함으로써 오히려 법적 안정성을 저해하는 상황이 문제로 지적된 바 있다. 대표적으로 신뢰보호의 원칙은 「행정기본법」제12조와 「행정절차법」제4조에 각각 규정되어 있으나, ‘성실의무’와 ‘신의성실’등 용어의 사용과 보호대상의 범위에서 차이를 보이며 해석상의 혼란을 촉발한다. 특히 신뢰보호의 예외 및 이익형량 구조가 추상적으로 규정되어 판례법리를 온전히 수용하지 못한다는 한계가 지적된 바 있다. 이를 해결하기 위해 성실의무와 신의성실의 중복을 정리하여 ‘신의성실의 원칙’으로 통합한 뒤, 신뢰보호의 요건, 예외, 이익형량의 구조를 체계적으로 정식화함으로써 해석의 통일성과 예측가능성을 제고해야 한다. 나아가 신고제도는 「행정기본법」의 ‘수리를 요하는 신고’와 「행정절차법」의 ‘자기완결적 신고’로 분절되어, 법률의 문언과 공익적 필요성 사이의 충돌을 야기한다. 특히 인허가 의제를 수반하는 건축신고나 영업자 지위승계 신고 등 복합 사안에서 신고의 법적 성질과 처분성 판단이 관할 및 사안마다 달라질 수 있어, 국민의 법적 지위가 불안정해지고 행정의 책임 범위도 불명확해진다. 이러한 구분은 비교법적으로도 유례를 찾기 힘든 독특한 제도로, 통합법 마련을 통해 기능과 규제의 실질에 따라 행정작용을 재분류할 필요가 있음을 보여준다. 이에 통합법은 신고 유형을 법률에 명시적으로 규정하고 ‘자기완결적 신고’를 원칙으로, ‘수리를 요하는 신고’를 법률에 명시된 예외로 규정하되, 효력 발생 시기, 보완 요구, 처리기간, 수리 간주 등 공통 절차를 하나의 조문 체계로 흡수하여 절차를 정상화해야 한다. 이를 통해 신고제도의 규제완화 목적을 유지하면서도, 실질적 통제 필요성이 있는 영역에서는 행정청의 심사 권한과 책임을 명확히 할 수 있다. IV. 행정작용형식 분야의 통합방안 제4장에서는 행정의 작용형식 영역에서 실체와 절차의 단절이 초래하는 공백에 대한 문제를 제시하고 자동적 처분, 공법상 계약, 행정입법 분야의 법률 통합방안을 제시한다. 먼저 자동적 처분은 「행정기본법」과 「행정절차법」의 이분화로 인한 법률의 공백을 가장 잘 보여준다. 「행정기본법」의 자동화된 시스템에 의한 처분의 실체법적 근거는 규정되었지만, 이러한 새로운 처분의 형태에 상응하는 절차적 통제는 「행정절차법」에 충분히 반영되지 않아 사전통지, 의견청취, 이유제시 등의 적용방식이 불명확하다. 알고리즘 결정에 대한 개별적 사전통지의 필요성, 당사자의 의견이 시스템에 반영될 경로, 설명가능한 인공지능이 제시하는 수학적 근거를 ‘이유 제시’로 볼 수 있는지에 관한 규율이 전무한 것이다. 더 나아가 오류나 편향이 발생하는 경우의 책임의 문제를 누구에게, 어떤 기준으로 귀속시킬 것인지에 대한 규범적 기준이 마련되어 있지 않다. 이 책임귀속의 문제는 손해배상 등 실체적 책임의 영역에만 한정되는 것이 아니라, 설명·재검토·이의제기와 같은 절차적 권리가 실제로 행사되기 위해서는 책임주체와 책임구조가 선결적으로 특정되어야 하므로, 자동적 처분에서는 실체 규율과 절차 규율이 불가분적으로 결합된다. 그런데 현재와 같이 「행정기본법」과 「행정절차법」이 분절된 상태에서는 당사자가 누구를 상대로 어떠한 절차를 거쳐 오류의 시정을 요구할 수 있는지나, 인간 개입을 요청할 권리가 어디에 근거하는지가 법률상 일관되게 연결되기 어렵다. 이처럼 근거, 절차, 책임과 구제가 연쇄적으로 맞물리는 영역에서는 개별 조문을 산발적으로 추가하는 방식보다 관련 규율을 하나의 체계 안에서 일괄적으로 정렬하는 것이 법적 안정성을 제고할 수 있을 것이다. 따라서 통합법에서는 디지털 행정에 관한 장을 마련해야 한다. 자동화가 허용될 수 없는 영역과 허용가능한 영역을 사전에 정립하고, 절차의 완화나 예외는 명문으로 규정된 요건으로 한정하며, 설명요구권 및 인간 개입 절차를 권리로서 제도화하고, 영향평가나 편향성 검토 등 사전적 책임장치를 마련하는 한편, 책임주체의 명확화·설명요구권·인간에 의한 재검토권 등으로 기존의 이의제기·쟁송 절차가 실효적으로 작동할 수 있는 전제조건을 정비하는 방향을 모색해야 한다. 「행정기본법」 제27조에 실체법적 근거가 마련된 공법상 계약은 「행정절차법」의 엄격한 절차규정이 적용되지 않아 행정청이 처분에 따르는 절차적 부담을 회피하기 위한 수단으로 계약을 남용할 가능성이 있다. 특히 ‘처분을 갈음하는 공법상 계약’의 경우 ‘협력적 행정’이라는 공법상 계약의 본래의 취지를 몰각할 필요가 있으므로, 독일이 「연방행정절차법」에 이에 관한 구체적인 유형과 통제장치를 규율한 것을 참고로 하여 통합법에서 처분과 공법상 계약의 관계를 종합적인 시각에서 규율할 필요가 있다. 「행정기본법」 제38조는 행정입법 시, 국민의 “의견을 수렴”하고 “책임있게 추진되어야 한다”고 규정하며 실체적 원칙을 선언한다. 그에 상응하는 절차 규정인 「행정절차법」 제44조(의견제출 및 처리) 제3항은 의견이 제출된 경우, 행정청은 이를 “존중하여 처리하여야 한다”고 규정한다. 그리고 동법 제52조(국민참여 활성화)는 행정청이 “국민의 의견을 적극적으로 청취하고 이를 반영하도록 노력해야 한다”고 규정한다. 즉 국민의 의견을 반영할 때 구체적으로 어떠한 절차를 거쳐야 하는지에 관한 행정청의 의무가 규정되어 있지 않다. 더 나아가 「행정절차법」 제41조에서 입법예고의 대상은 법규명령에 한정된다. 즉 고시, 훈령, 지침 등 행정규칙과 같은 연성법은 국민의 권리와 의무에 실질적인 영향을 미치는 경우가 많음에도 불구하고 형식상 내부 규범이라는 이유로 「행정절차법」상 입법예고의 대상에서 제외되는 것이다. 이러한 절차적 문제를 해결하기 위해 통합법은 일본 「행정절차법」의 ‘명령 등’의 개념을 참고하여 의무적 의견 수렴절차의 적용대상을 행정규칙까지 확대하는 것이 바람직할 것이다. 즉 규범의 형식은 아니지만 국민의 권익에 미치는 실질적 영향을 기준으로 절차 적용 여부를 판단하도록 하는 것이다. 이를 통해 「행정기본법」의 실체적 원칙이 모든 행정입법에 실효적으로 구현되도록 절차적 장치를 일원화하고, 행정기관이 제출된 의견에 대한 검토 결과와 이유를 공표하도록 의무화하여 행정입법 과정의 투명성과 책임성을 실질적으로 담보해야 한다. V. 이원화된 행정법제 통합의 구체적 방안 본 연구는 「행정기본법」과 「행정절차법」으로 이원화된 현행 우리나라 행정법 체계가 야기하는 구조적 문제점을 진단하고, 비교법적 분석을 통해 통합의 구체적인 입법적 청사진을 제시하였다. 두 법률의 통합을 위한 현실적인 추진 방안을 단계별로 정리하고, 그 통합이 가져올 기대효과를 살펴본다. 통합 입법을 위한 모형으로는 크게 세 가지 방안이 논의될 수 있다. 제1안은 「행정절차법」을 폐지하고 그 내용을 「행정기본법」에 흡수·통합하는 방안이며, 제2안은 「행정기본법」을 폐지하고 「행정절차법」을 중심으로 통합하는 것이다. 제3안은 두 법률을 아우를 뿐만 아니라 행정작용의 실체, 절차, 구제수단 전반을 포괄하는 일반행정법전을 제정하는 방안이다. 본 논문은 각 방안의 장점과 단점을 고려하고, 현실적 이행가능성을 함께 확보하기 위한 단계적 로드맵을 전제로 한다. 로드맵은 단기·중기·장기로 나누어 제시한다. 단기에는 두 법률의 가장 시급한 충돌 또는 절차적 공백의 문제들을 우선 정비한다. 제3장과 제4장에서 지적된 핵심 쟁점을 해소하는 작업이다. 또한 각 법률에 흩어져 있는 관련 조항을 정비하여 현행 이원화 체계에서 나타나는 규율의 공백과 모순을 즉각적으로 보완한다. 이러한 1단계 조치를 통해 실체법과 절차법의 기능적 상호의존성을 회복을 지향한다. 중기에는 단기의 정비를 토대로「행정기본법」과 「행정절차법」을 완전히 통합하여 이원화된 체계를 일원화 한다. 구체적으로 제1장 총칙, 제2장 행정의 법원칙, 제3장 행정작용, 제4장 행정강제, 제5장 이의신청의 틀로 구성하여 실체와 절차의 결합을 ‘행정작용’장 내부에서 우선 완결시켜 권익구제의 첫 번째 관문을 정교화한다. 장기에는 중기의 통합법을 토대로 행정 전 분야를 아우르는 일반행정법전을 제정하는 것을 목표로 한다. 편제는 제1편 총칙, 제2편 행정조직, 제3편 행정규제 및 행정작용, 제4편 행정절차, 제5편 행정강제, 제6편 정보공개, 제7편 행정구제로 정렬할 수 있다. 이는 행정의 실체와 절차는 물론 사후적 권리구제 영역까지 포괄하는 법전으로서, 네덜란드의 「일반행정법전」처럼 국민이 행정작용의 시작부터 권리구제에 이르는 전 과정을 단일한 법전에서 일관되게 규율하는 체계를 지향한다. VI. 결론 행정법제가 통합될 경우 기대효과는 두 가지가 있다. 첫째로 행정법 체계의 정합성을 회복하고 국민의 법적 예측가능성을 제고할 수 있다. 현재와 같이 실체와 절차가 인위적으로 분리된 구조는 입법 당시의 사정에 기인한 것일 뿐, 이론적 필연성은 없다. 오히려 동일한 행정작용을 이원화된 별개 법률에서 규정함으로써 해석과 적용상의 혼선을 초래해왔다. 두 법률의 통합은 단순한 물리적 결합을 넘어, ‘신뢰보호원칙’이나 ‘신고’ 규정의 중복과 불일치와 같은 불필요한 해석상 혼란을 제거한다. 이를 통해 국민은 자신의 권리와 의무, 그리고 구제수단을 하나의 법전 안에서 체계적으로 파악할 수 있게 되며, 이는 법치행정의 핵심인 법적 안정성을 확보하는 토대가 된다. 둘째로 변화하는 행정 환경에 탄력적으로 대응하여 ‘행정의 효율성’과 ‘권리구제의 실효성’을 모두 도모할 수 있다. 통합된 법체계는 행정청에게 명확하고 일관된 직무 수행의 기준을 제공함으로써 행정의 능률을 높인다. 동시에, 자동적 행정결정이나 행정지침 등 연성법과 같이 전통적인 법체계에 잘 포섭되지 않던 새로운 행정작용에 대해, 통합법은 실체적 근거규정과 절차적 통제를 하나의 법률 안에서 결합하여 규율할 수 있다. 이는 자칫 기술 발전이나 행정 편의에 치우쳐 발생할 수 있는 절차의 공백을 메워주며, 행정권 행사에 대한 사전적 통제와 사후적 권리구제 수단이 유기적으로 연계된 안전장치로 기능한다. 그 결과 행정 권한의 남용을 예방하고 국민의 권익을 보호함으로써, 행정구제의 실효성이 높아질 것이다. 요컨대 이원화된 행정법제를 통합하려는 위와 같은 노력은 단순한 법률의 병합이 아니라 행정법 영역의 패러다임 전환이라고 할 수 있다. 단계적이고 체계적인 통합을 통해 법체계의 내적 완결성과 대외적 수용성을 균형 있게 확보함으로써, 우리 행정법제가 국민 중심의 예측가능하고 효율적인 법치행정의 기반 위에 새롭게 구축될 것으로 기대한다.;Korea’s dual general-law framework in administrative law has produced practical friction: overlapping provisions, inconsistent interpretation, and gaps that leave both citizens and administrative agencies with reduced legal certainty. The 「Administrative Procedures Act」 of 1996 and the 「Administrative Basic Act」 of 2021 were meant to work together, yet their parallel operation has often made it harder to identify which rules apply, when, and with what legal effect. Against this backdrop, this study draws on a comparative typology of foreign codification models to develop an integration strategy that brings substantive legality and procedural protection back into a single, coherent statutory structure. The integration measures developed in this study address five core domains. First, general principles are reorganized around a unified good-faith framework, and reliance protection is clarified by setting out, in statutory terms, its requirements, exceptions, and balancing structure. Second, the notification regime is reoriented so that self-executing notification becomes the general rule, while acceptance-required notification is treated as a narrow statutory exception; shared procedural questions, including the timing of legal effect, supplementation, processing periods, and constructive acceptance, are consolidated into one consistent set of provisions. Third, automated administrative decisions are treated as an area where legal basis, procedure, accountability, and remedies cannot be separated. The study therefore proposes a dedicated digital administration chapter that defines where automation is permissible, secures rights to explanation and human intervention, introduces ex ante accountability tools such as impact and bias assessments, and clarifies responsibility allocation so that objection and litigation pathways remain workable in practice. Fourth, public-law contracts, especially contracts substituting for administrative dispositions, are placed under integrated procedural safeguards to prevent the contractual form from being used to avoid due-process guarantees; the framework also strengthens transparency and participatory protections and provides remedial arrangements appropriate for long-term and continuing contracts. Fifth, administrative rulemaking is brought under strengthened participation and transparency duties that extend beyond formal delegated legislation to soft-law instruments when they have substantive effects on rights and interests, together with an obligation to disclose how public input was reviewed and why it was accepted or rejected. These proposals culminate in a staged legislative roadmap. In the short term, the most urgent conflicts and gaps should be addressed within the current dual structure. In the mid term, the two statutes should be consolidated into a unified act that couples substantive rules with procedural safeguards at the level of administrative action. In the long term, the enactment of a comprehensive General Administrative Code should be pursued to regulate administrative organization, action, procedure, enforcement, transparency, and remedies in an integrated manner.