지방자치단체 간 초광역협력에 관한 공법적 연구

Abstract

Local autonomy in Korea has developed as a response to the excessive concentration of population and resources in the capital region and the resulting population decline and economic stagnation in local areas. These structural challenges that were exacerbated by industrialLocal autonomy in Korea has developed as a response to the excessive concentration of population and resources in the capital region and the resulting population decline and economic stagnation in local areas—structural challenges that were exacerbated by industrialization and urbanization. Although Korea’s local governance system has long pursued balanced regional development, the country now faces accelerating demographic decline and a deepening risk of regional depopulation, which together generate complex administrative demands across transportation, environmental governance, and industrial policy. These challenges increasingly require coordinated solutions at a scale beyond the capacity of individual basic local governments. In this context, the central government has promoted super-regional cooperation as a core strategy for national balanced development, and the 2021 comprehensive revision of the Local Autonomy Act introduced the Special Local Government (SLG) as the principal statutory mechanism for institutionalizing such cooperation. This paper seeks to establish a legal foundation for embedding super-regional cooperation as a durable governance structure under the SLG framework. It examines the limitations of the current legal regime by analyzing the public-law character of super-regional cooperation and the binding force of SLG charters, which serve as the foundational legal instruments of these entities. Through a comparative legal analysis of Japan’s wide-area unions, the paper identifies the institutional design elements necessary for Korea’s system to develop into a stable and sustainable model. Debates on restructuring Korea’s local administrative system have frequently focused on municipal consolidation as a solution to structural decline. However, consolidation has been criticized for its political infeasibility and for the risk of weakening core attributes of local self-government. Accordingly, this paper contends that future reforms should move away from merger-centered approaches and instead prioritize strengthening functional linkage, cooperative governance arrangements, and the administrative capacity of basic local governments. Korea’s existing intergovernmental cooperation mechanisms—such as delegation of administrative functions, administrative consultative councils, and local government unions—have been institutionalized within the current legal framework. Nevertheless, these mechanisms remain limited in scope, constrained by insufficient and unstable financial arrangements, and characterized by relatively weak legal binding force. As a result, they have shown structural limitations in addressing administrative demands that extend beyond individual local jurisdictions. Super-regional cooperation has emerged as an institutional response to these limitations. By complementing the fragmented nature of existing cooperation schemes, it seeks to link cooperation among local governments as well as between the central and local governments in a more integrated manner. In doing so, it offers a governance framework capable of responding more effectively to large-scale administrative demands arising at the level of daily living areas and industrial zones, which cannot be adequately managed by individual local governments acting alone. From a legal perspective, super-regional cooperation may be understood as an institutional arrangement through which multiple local governments form an association to jointly manage designated affairs on a supra-local scale. Its significance lies in the fact that it enables the collective performance of wide-area administrative functions while preserving the autonomy of participating local governments. At the same time, however, practical operation of this system has revealed legal uncertainties, particularly with respect to the normative status of the governing charter, the allocation of functions and financial resources, and the institutionalization of resident participation and information disclosure. These issues indicate the need for further legal refinement to secure the stability and effectiveness of the super-regional cooperation framework. The Busan–Ulsan–Gyeongnam Special Union initially attracted considerable attention as a pilot project for super-regional cooperation, particularly because it sought to place local governments at the center of wide-area governance. However, the initiative ultimately failed to launch due to a confluence of factors, including political shifts, insufficient transfer of national functions, restricted taxing authority, and the absence of a dedicated special statute. Although it was later reconstituted as a super-regional economic alliance, it remains merely a consultative body with limited legal binding force. By contrast, the Chungcheong Wide-Area Union, launched in 2024 as Korea’s first functioning special local government of this type, also encountered early institutional limitations, including legal and administrative instability and a weak financial foundation. Collectively, these cases reveal that the effectiveness and sustainability of Korea’s super-regional cooperation depend on clearly defining the scope of functions, securing stable financial resources, and, above all, constructing a coherent and enforceable legal framework. The development of Korea’s SLG-based super-regional system has exposed several structural challenges. First, the uncertain legal nature of the charter undermines both effectiveness and enforceability. The absence of sanctions for charter violations, the lack of dispute-resolution mechanisms, and the ambiguous hierarchy between charters and ordinances collectively weaken legal stability. Second, statutory limitations on delegating authority and functions to special local governments—combined with unresolved questions of exclusive functional jurisdiction—create the potential for intergovernmental conflicts. Third, the exclusion of independent taxing authority makes it difficult for special local governments to secure autonomous financial resources, resulting in overreliance on contributions and subsidies that undermines fiscal sustainability. Fourth, deficiencies in information disclosure and resident participation dilute democratic legitimacy, as residents are not direct members of the entity and the representativeness of the assembly is only indirectly realized. Addressing these deficiencies requires a comparative legal examination of Japan, which introduced its wide-area unions earlier in response to similar challenges of depopulation and regional decline. Japan has strengthened the legal stability and binding force of its cooperative mechanisms by clearly defining the distribution of functions and fiscal adjustment systems within wide-area union charters. Accordingly, Japan’s experience offers meaningful insights for Korea as it seeks to reinforce the legal effectiveness and enforceability of its own super-regional cooperation framework. The Kansai Wide-Area Union, Japan’s first such union under the Local Autonomy Act, exemplifies this institutional approach. Its founding convention guarantees legal stability and democratic legitimacy by providing for consultation procedures with the national government and incorporating mechanisms for resident participation. Japan’s wide-area union system thus provides a valuable comparative model for Korea—particularly with respect to establishing statutory normativity, delineating responsibilities, coordinating finances, and institutionalizing resident participation. Nonetheless, Japan’s system is not without limitations, including high dependence on national finances, inefficient decision-making among constituent local governments, unclear accountability structures, and limited substantive opportunities for resident engagement. Thus, improving Korea’s special local government system for super-regional cooperation requires drawing on Japan’s institutional strengths while avoiding its weaknesses. Reforms should focus on clarifying the legal nature and hierarchy of SLG charters, establishing coherent systems for allocating functions and financial resources, and strengthening procedures for resident participation and information disclosure. To secure substantive legal stability, institutional improvements must also rationalize decision-making processes, clarify authority and responsibility, and alleviate undue burdens on constituent local governments. To ensure that super-regional cooperation operates effectively with legal stability, several institutional reforms are required. First, the legal nature of the charter must be clearly established. The charter should function not merely as an administrative agreement but as an autonomous norm binding all constituent local governments, and its hierarchical relationship with ordinances must be clarified to secure legal stability. The charter should be understood as possessing a dual character—as a joint act under public law and as an autonomous regulatory norm. To guarantee its enforceability, procedures governing non-compliance and withdrawal, residents’ rights to petition and submit opinions, and mechanisms for dispute resolution must be codified. Second, the allocation of functions and authority must be rationalized. Under the current framework, state-delegated functions are structured as agency-delegated affairs, which limits the autonomy of special local governments. Accordingly, the procedures and scope for delegation must be clearly prescribed by statute, and a phased transfer system for functions should be institutionalized. The legal status of the charter should be systematized as a special norm with precedence over ordinances. By specifying joint functions, introducing periodic review procedures, and permitting optional participation by constituent entities, the institutional design must strike an appropriate balance between stability and flexibility. Third, securing a stable financial foundation for special local governments requires the explicit statutory definition of the scope and legal status of autonomous revenue sources. The costs associated with delegated and transferred functions should be directly allocated to special local governments, accompanied by codification of the state’s duty to provide financial support. Special provisions under the Subsidy Act should allow national treasury subsidies to be used for autonomous functions, and the fiscal contribution obligations of constituent governments must be stipulated by law to create a coherent linkage between functions and finance. Such reforms would effectively guarantee the autonomous fiscal authority of special local governments. Fourth, information disclosure and resident participation must be substantially strengthened. The Information Disclosure Act should be amended to include provisions specific to super-regional entities, expanding the scope of accessible information, institutionalizing periodic disclosure and performance evaluations, and codifying resident participation mechanisms—such as referendums and audit requests—within the charter. Additionally, participatory and deliberative procedures should be implemented at each project stage, and the medium- to long-term possibility of directly electing assembly members should be considered. When information disclosure and resident participation are organically connected, both democratic legitimacy and legal stability are enhanced. Super-regional cooperation is not merely an extended form of interlocal collaboration; it is an essential institutional response to the structural crisis of regional extinction driven by rapid population decline and capital-region concentration, and it is indispensable to achieving balanced national development. Thus, the charter for super-regional cooperation must function as a binding autonomous norm, enabling the rational allocation of authority between the state and local governments, establishing a stable financial architecture, and providing an institutional framework for resident participation. Throughout this process, reforms must ensure that economies of scale are balanced with democratic participation, that institutional stability is harmonized with necessary flexibility, and that the efficiency of the metropolitan governance unit is aligned with the autonomy of basic local governments. As demonstrated in Japan’s wide-area union cases, institutional stability and national support are essential for effectiveness; conversely, without corresponding autonomy and responsibility at the basic local government level, democratic legitimacy may erode. Ultimately, super-regional cooperation can become a sustainable governance system when situated within a balanced structure in which the state guarantees institutional foundations and financing, while local governments retain responsibility for resident-oriented services and participatory governance. Such a model enables the simultaneous realization of the constitutional values of balanced national development and substantive local autonomy.;우리나라의 지방자치는 산업화와 도시화 과정에서 나타난 과도한 수도권 집중, 지방의 인구감소와 경제침체를 완화하고, 지역 간 균형발전을 도모하기 위한 제도로 발전해 왔다. 그러나 최근의 급격한 인구감소와 심화된 지방소멸 위기에 따른 교통·환경·산업 등 다양한 분야에서의 변화는, 기초자치단체 차원에서는 대응하기 어려운 광역적 협력 정책의 수요를 증대시키고 있다. 이에 대응하기 위해 정부는 국가균형발전 전략의 일환으로 초광역협력 정책을 추진해왔으며, 이를 실현시키기 위한 법적 근거로서, 2021년 전부개정된 ｢지방자치법｣에 특별지방자치단체 제도를 도입하게 되었다. 본 논문은 초광역협력이 ｢지방자치법｣상의 특별지방자치단체 제도를 기반으로 국가균형발전의 실질적 실행 구조로 제도화되기 위한 법적 기반을 정립하는 것을 목적으로 한다. 이를 위하여 초광역협력의 법적 성격과 규약의 구속력을 중심으로 현행 제도의 한계를 분석하고, 일본 광역연합과의 비교법적 검토를 통해 향후 초광역협력이 안정적이고 지속가능한 체계로 발전할 수 있는 법적 근거를 확립하고자 한다. 기존의 지방행정체제 개편에 대한 논의는 지방자치단체가 직면한 구조적 문제의 해소를 목표로 추진되어 왔으며, 지방자치단체의 물리적 통폐합 방식을 그 해법으로 제시하였다. 그러나 이러한 자치단체 통폐합은 지역 간 합의를 도출하기 어렵고, 지방자치의 본질적 성격을 훼손할 수 있다는 비판이 제기되어 왔다. 따라서 향후 지방행정체제의 개편은 단순한 행정구역의 통합보다는 기능적 연계와 협력 강화, 그리고 기초지방자치단체의 역량 제고에 초점을 맞추는 방향으로 전환될 필요성이 요구되고 있다. 우리나라 기존의 협력제도는 사무위탁, 행정협의회, 지방자치단체조합 등으로 제도화되어 있으나, 협력 범위가 제한적이고 재정적 제약이 크며 법적 구속력이 약하다는 한계가 있다. 초광역협력은 이러한 한계를 보완함으로써 지방 간 및 중앙-지방 간 협력을 통합적으로 연계하고, 생활권·산업권 단위의 광역적 행정 수요에 능동적으로 대응할 수 있는 제도적 기반을 제공한다. 초광역협력은 지방자치단체 간의 연합을 통해, 공동의 사무를 광역적으로 처리함으로써 행정의 효율성을 높이고 지역 간 연계발전을 촉진하는 제도적 장치이다. 특히 지방의 자치권을 유지하면서도 광역적 사무를 공동으로 수행할 수 있는 법적 근거를 마련하였다는 점에서 의의가 크다. 그러나 실제 운영 과정에서는 규약의 법적 성격, 사무 및 재정의 배분, 주민참여와 정보공개 제도 등에서 법적 불안정성이 드러나고 있어, 이에 대한 제도적 보완이 필요한 실정이다. 부울경특별연합은 초광역협력 제도의 시범 사례로, 지방정부가 협력의 주체로서 광역적 사무를 주도하려 했다는 점에서 주목받았으나, 정치적 상황 변화뿐 아니라 국가 사무 이양 미비, 과세권 제한, 특별법 부재 등 다양한 문제점이 드러나 사실상 출범되지 못하고 무산되었다. 이후 초광역경제동맹으로 전환했지만, 법적 구속력이 약한 협의체에 머무르고 있다. 반면 충청광역연합은 2024년 전국 최초로 출범에 성공하였지만, 법·제도적 불안정성, 취약한 재정 기반 등 운영상의 한계가 드러났다. 이들 사례에서, 사무 범위의 불명확성, 재정의 부족, 그리고 무엇보다 법적 설계의 미흡이 광역연합의 실효성과 지속 가능성을 저해하는 핵심 요인으로 지적되고 있다. 우리나라의 초광역협력을 위한 특별지방자치단체 제도는 그 전개 과정에서 다음과 같은 문제점들이 나타나고 있다. 첫째, 규약의 법적 성격이 불명확하여 실효성과 구속력 확보에 구조적 한계가 있다. 규약 불이행 시의 제재나 분쟁 해결 수단이 부재하고, 규약과 조례의 우선순위가 불분명하여 제도의 안정성이 부족하다. 둘째, 특별지방자치단체의 사무·권한의 위임에 대한 법적 한계 및 사무의 전권한성 문제로, 구성 자치단체 간 권한 귀속이 불명확하여 갈등이 야기될 수 있다. 셋째, 지방세 부과권이 배제되어 자체 재원을 확보하기 어렵고, 분담금·보조금 중심의 재원 구조는 재정 안정성과 지속가능성을 취약하게 한다. 넷째, 정보공개 및 주민참여 절차가 미흡하여 민주적 정당성이 약하다. 주민은 직접 구성원이 아니며, 의회의 대표성 역시 간접적으로만 구현된다. 이러한 문제점을 보완하고 해결하기 위해 우리보다 앞서 광역연대 및 광역연합 제도를 도입한 일본의 사례를 비교법적 관점에서 검토할 필요가 있다. 일본 역시 인구감소와 지방소멸에 대응하기 위해 해당 제도를 도입하였으며, 광역연합 규약을 중심으로 사무의 배분과 재정 조정 방안을 구체화함으로써 협력제도의 법적 안정성과 구속력을 제도적으로 확보하였다. 이러한 맥락에서, 일본의 제도는 현 시점에서 초광역협력의 실효성과 법적 안정성 확보를 도모하려는 우리나라에 중요한 시사점을 제공한다고 평가된다. 특히 간사이광역연합은 일본 최초의 광역연합으로서 국가와의 협의 절차나 주민이 참여한 협회 운영 등 구체화된 규약을 마련하여 운영함으로써, 법적 안정성과 민주적 정당성을 제도적으로 보장하고 있다. 일본의 광역연합 제도는 이와 같이 규약의 법규범성, 사무 분담, 재정 조정 및 주민참여 측면에서 우리나라 초광역협력 발전에 중요한 비교 대상이 된다. 그러나 국가 재정에 대한 높은 의존도, 구성 자치단체 간 의사결정의 비효율성, 책임 귀속의 불명확성 그리고 실질적인 주민참여의 부족 등 한계 또한 존재한다. 따라서 우리나라의 특별지방자치단체 제도의 개선을 위해서는 일본의 제도적 강점을 참고하되, 규약의 법적 성격, 사무 및 재정 배분 체계, 주민참여와 정보공개 제도 등의 요소를 보완할 필요가 있다. 특히 의사 결정 구조의 합리화, 권한과 책임의 명확화, 구성 지방자치단체의 부담 완화 등을 통해 이러한 요소들이 실질적인 법적 안정성을 확보할 수 있도록 제도적 정비가 요구된다. 초광역협력이 법적 안정성을 가지고 실효적으로 운영되기 위해서는 다음과 같은 개선점이 필요하다. 첫째, 규약의 법적 성격을 명확히 정립해야 한다. 규약은 단순한 합의문서가 아니라 구성 지방자치단체 전체를 구속하는 자치규범으로 기능해야 하며, 조례와의 관계를 명확히 하여 법적 안정성을 확보해야 한다. 규약은 공법상 합동행위이자 자치규범으로서의 성격이 병존한다는 관점에서 불이행시 제재, 탈퇴 절차, 주민청구 및 의견제출권, 분쟁해결 절차 등을 법제화하여 규약의 실효성을 담보해야 한다. 둘째, 사무 및 권한의 배분 구조를 합리적으로 재설계할 필요가 있다. 현행 제도는 국가위임사무가 기관위임방식으로 설계되어 있어 특별지방자치단체의 자치성에 제약이 초래되고 있다. 따라서 위임 절차와 범위를 법률에 명확히 규정하고, 사무의 단계적 이양을 제도화해야 한다. 또한 규약의 법적 지위를 조례에 우선하는 특별법적 규범으로 체계화하고, 공동사무의 범위를 구체화하여 주기적인 재검토 절차와 선택적 참여제도를 마련함으로써, 안정성과 유연성이 조화되는 제도 구축이 필요하다. 셋째, 특별지방자치단체의 재정적 기반을 안정적으로 확보하기 위해서는, 자치재원의 범위와 지위를 법률로 명시하고 위임·이양사무의 비용은 특별지방자치단체에 직접 교부하도록 하여 국가의 지원 의무를 명문화해야 한다. 또한, 보조금법 특례를 두어 자치사무에 대한 국고보조를 허용하고, 구성단체의 재정 분담 책임을 법률에 규정하여 사무와 재정이 연계되는 구조를 마련해야 한다. 이를 통해 특별지방자치단체의 자치 재정권을 실질적으로 보장할 수 있을 것이다. 넷째, 정보공개와 주민참여 제도를 강화해야 한다. 정보공개법에 광역연합 관련 조항을 신설하여 정보공개 범위 확대 및 주기적 공개·성과 평가를 제도화하고, 규약에 주민투표, 주민감사청구 등 주민참여 제도를 명문화해야 한다. 또한 사업 단계별 참여 및 공론화 절차를 도입하고, 중장기적으로는 의원 직선제 도입을 검토할 필요가 있다. 이러한 정보공개와 주민참여가 유기적으로 연계될 때, 민주적 정당성과 법적 안정성이 강화될 수 있을 것이다. 초광역협력은 단순한 지방자치단체 간 협력의 차원을 넘어 급격한 인구감소와 수도권 집중에 따른 지방소멸의 구조적 위기에 대응하고 국가균형발전을 실현하기 위한 필수적 과제이다. 따라서 초광역협력의 규약은 구속력 있는 자치규범으로 정립되어야 하며, 국가와 자치단체 간의 권한을 합리적으로 배분하고, 안정적인 재정 기반과 주민참여의 기틀을 마련하도록 해야 한다. 이 과정에서 지방자치단체 간 연계를 통해 규모의 경제와 주민참여의 민주성 간 균형, 그리고 안정성과 유연성의 조화, 광역단위의 효율성과 기초단위의 자율성 보장이라는 원칙이 균형 있게 실현될 수 있도록 제도적 보완이 필요하다. 일본의 광역연합 사례에서 볼 수 있듯이, 제도적 안정성과 국가의 지원이 뒷받침되지 않으면 실효성 확보가 어렵고, 기초자치단체의 자율성과 책임이 병행되지 않으면 민주적 정당성이 약화될 수 있다. 궁극적으로 초광역협력은 국가가 제도적 기반과 재정을 보장하고 기초자치단체가 주민 밀착형 서비스와 참여를 책임지는 균형 있는 구조 속에서 지속가능한 제도로 정착할 수 있다. 이를 통해 국가균형발전과 실질적 지방분권이라는 헌법적 가치를 동시에 달성할 수 있을 것이다.