공법상 계약으로서의 공공조달계약의 부당특약에 관한 연구

Abstract

오늘날 국내 공공조달의 규모는 2024년을 기준으로 225.1조원에 이르는데 이는 국내총생산 대비 8.8%에 해당한다. 이처럼 공공조달이 국내 경제에서 큰 비중을 차지하고 있음에도 무리한 입찰 제한, 불공정한 절차 및 행태가 문제되는데, 특히 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제5조 제3항에서 규정하고 있는 법률상 계약상대자의 이익을 부당하게 제한하는 특약(이를 ‘부당특약’이라고 한다)에 해당되는지 여부가 많이 문제되고 있다. 판례는 공공조달계약을 기본적으로 사법(私法)관계로 이해하는데, 국가가 체결하는 국가계약에 관하여 국가가 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 지위에서 체결하는 사법(私法)상의 계약으로서 본질적인 내용은 사인 간의 계약과 다를 바가 없으므로, 사적 자치와 계약자유의 원칙을 비롯한 사법의 원리가 원칙적으로 적용된다고 보고 있다. 그러나 국가는 법률적합성의 원칙에 따라 법률에 구속될 수밖에 없으므로, 공공조달계약을 사법(私法)상 관계로 보면 국가가 형성하는 법률관계에서 국가가 권한을 남용하는 데에 대한 통제가 어렵다. 그러므로 공공조달계약의 부당특약을 공법(公法)적 측면에서 통제할 수 있는 방안에 관한 연구의 필요성이 있다. 공공조달계약은 계약당사자의 합의로 성립되는 ‘계약’의 본질이 있으나, 계약상대자의 계약내용 형성의 자유가 실질적으로 제한되며, 공공조달계약의 체결 및 이행, 종료 등 계약의 전 과정에 공익적 가치가 추구된다. 또한, 공공조달계약은 행정주체 내부의 법률관계가 아니며, 계약상대자 등의 법률적 지위에 영향을 미친다. 공·사법 구별의 상대화에 따라, 공법상 계약과 사법상 계약의 구분이 명확하지 않은데, 이로 인해 야기되는 혼란을 제거하고 국민의 권리구제를 위하여 공공조달계약을 공법상 계약으로 볼 필요성이 있으며, 공법관계를 규율하는 법률로서 공공조달계약 관련 법령을 강행규정으로 보아야 한다. 공공조달계약을 이처럼 공법상 계약으로 볼 경우 법률적합성 원칙과 행정법의 일반원칙의 적용을 받는다. 나아가 공공조달계약의 내용이 되는 계약일반조건은 국내에서 시행되는 모든 공공조달계약에 일률·반복적으로 적용되고 있으므로 간접적 또는 실질적으로 효력이 있는 기준으로서의 행정규칙으로 보아야 한다. 우리나라 공공조달계약법제는 계약체결 이후의 계약의 변경에 관하여 명시적으로 규정하고 있지 않으며, 계약금액 조정제도에 관하여만 규정하고 있을 뿐이다. 계약변경에서 부당특약은 계약변경 그 자체가 부당한 경우와 계약변경과 관련된 계약조항이 부당한 경우에 발현될 수 있다. 공공조달계약은 일반 사법(私法)상 계약과 달리 계약의 존속을 통해 공익을 달성해야 하는 측면이 있어 발주청의 일방적인 계약변경제도 그 자체를 부당하다고 볼 수는 없다. 다만 다음과 같은 개선점을 고려하여 공공조달계약에서 계약당사자 사이의 이익이 균형있게 고려될 필요가 있다. 공공조달계약 관련 법령에 계약변경에 관한 절차와 한계에 관하여 명시적으로 규정하고, 계약상대자에게 궁극적으로 비용이 전가되는 계약의 변경을 허용하는 계약조건은 부당특약으로서 효력이 없다고 보아야 한다. 계약체결 이후 행정청에 의한 일방적인 계약 종료는 사법(私法)상 계약과 구별되는 공법적 특징이다. 그러므로 공공조달계약의 공익적 성격을 고려하면 이러한 일방적 계약해지를 부당하다고 볼 수만은 없다. 그러나 행정청의 일방적인 계약 해지는 계약상대자의 이익을 부당하게 제한할 수 있으므로, 행정청의 해지 권한은 신의성실의 원칙에 따라 행사되어야 한다. 또한 공공조달계약에서 행정청의 일방적인 해지권 행사의 요건의 엄격성을 요구하며, 계약체결의 전제가 된 내용이 근본적으로 변경되었거나 절차 및 내용상 흠결이 있는 계약을 시정하기 위하여 행정청의 계약해지 제도가 활용될 필요가 있다. 계약해지 시 계약상대자의 이익이 침해되지 않도록 이에 관하여 정당한 보상이 이루어져야 한다. 공법상 계약인 공공조달계약의 부당특약을 통제를 위하여 공법 이외에도 민사법이 보충적으로 유추적용 될 수 있다. 이러한 전제에서 보면 부당특약에 대한 통제는 다음과 같은 순서로 이루어질 필요가 있다. 첫째, 공공조달계약에 적용되는 국가계약법 제5조에 따른 부당특약 통제가 우선적으로 검토되어야 한다. 둘째, 공공조달계약을 체결하고 이행하는 과정은 모두 행정청의 재량권의 행사의 결과로 볼 수 있으므로, 행정청의 권한남용을 방지하기 위하여 공공조달계약 행정법의 일반원칙이 적용된다. 셋째, 부당특약이 반복적으로 시행되어 약관성이 인정된다면, 「약관의 규제에 관한 법률」(이하 ‘약관규제법’이라 한다)의 규범과 법리가 보충적으로 해석·적용될 수 있다. 넷째, 민법 제103조의 조문을 보충적으로 적용하여 부당특약을 통제할 수 있다.;The scale of domestic public procurement in South Korea reached 225.1 trillion won as of 2024, accounting for 8.8% of the country's gross domestic product. Despite public procurement occupying such a significant share of the domestic economy, issues persist with unreasonable bidding restrictions, unfair procedures, and practices. Particularly problematic is whether certain terms constitute unreasonable special agreement that unjustly restrict the interests of the contracting party as stipulated in Article 5, Paragraph 3 of the Act on Contract to Which The State Is A Party. Case law fundamentally views public procurement contracts as private law relationships. Regarding contracts concluded by the state, they are private law contracts entered into by the state as an economic actor on an equal footing with the counterparty. Since their essential content is no different from contracts between private parties, principles of private law—including private autonomy and freedom of contract—are generally applied. However, the state is inevitably bound by the principle of legal conformity and must comply with laws. Viewing public procurement contracts as private law relationships makes it difficult to control potential abuses of authority by the state within the legal relationships it forms. Therefore, research is needed on methods to control unreasonable special agreement in public procurement contracts from a public law perspective. Public procurement contracts possess the essential nature of a 'contract' formed by mutual agreement between the contracting parties. However, the counterparty's freedom to determine the contract terms is substantially restricted, and public interest values are pursued throughout the entire contract process, including conclusion, performance, and termination. Furthermore, public procurement contracts are not internal legal relationships within administrative entities and affect the legal status of the contracting party and others. Given the relative ambiguity in distinguishing between public law contracts and private law contracts under the public-private law distinction, there is a need to view public procurement contracts as public law contracts to eliminate the confusion this ambiguity causes and to provide remedies for citizens' rights. Consequently, the laws governing public procurement contracts should be regarded as mandatory provisions as laws regulating public law relationships. When public procurement contracts are viewed as contracts under public law in this manner, they are subject to the principle of conformity to law and the general principles of administrative law. Furthermore, the (Ministry of Economy and Finance Regulations) General Conditions of Contract constituting the content of public procurement contracts are uniformly and repeatedly applied to all public procurement contracts executed domestically; therefore, they should be regarded as administrative rules possessing indirect or substantive effect as standards. South Korea's public procurement contract law does not explicitly regulate contract modifications after contract execution, only stipulating provisions regarding the contract price adjustment system. In contract modifications, unreasonable special agreement may manifest either when the modification itself is unfair or when the contract terms related to the modification is unfair. Unlike private law contracts, public procurement contracts must achieve public interest through the contract's continued existence. Therefore, the contracting authority's unilateral contract modification system cannot inherently be deemed unfair. However, considering the following improvements, it is necessary to ensure balanced consideration of the interests of both contracting parties in public procurement contracts. Public procurement laws and regulations should explicitly stipulate procedures and limitations for contract modifications. Contract terms permitting modifications that ultimately shift costs to the counterparty should be deemed invalid as unreasonable special agreement. The unilateral termination of a contract by an administrative agency after its execution is a characteristic distinct from private law contracts. Therefore, considering the public interest nature of public procurement contracts, such unilateral termination cannot be deemed unjust per se. However, since unilateral termination by the administrative agency may unduly restrict the interests of the contracting party, the agency's termination authority must be exercised in accordance with the principle of good faith. Furthermore, strict requirements must be imposed on the exercise of the administrative agency's unilateral termination authority in public procurement contracts. The termination system should be utilized to remedy contracts where the fundamental basis for contract formation has changed or where there are procedural or substantive defects. When terminating a contract, just compensation must be provided to ensure the interests of the contracting party are not infringed. To control unreasonable special agreement in public procurement contracts, which are contracts under public law, civil law may be analogously applied in a supplementary manner beyond public law. Based on this premise, control over unreasonable special agreement should proceed in the following order. First, control over unreasonable special agreement under Article 5 of Act on Contract to Which The State Is A Party, applicable to public procurement contracts, should be examined first. Second, since the entire process of concluding and executing public procurement contracts can be viewed as the result of the exercise of administrative discretion, the general principles of administrative law apply to prevent abuse of authority by administrative agencies. Third, if unreasonable special agreement are repeatedly implemented and recognized as having the nature of standard terms, the norms and legal principles of the Act on The Regulation of Terms and Conditions may be interpreted and applied supplementarily. Fourth, unreasonable special agreement may be controlled by supplementarily applying the provisions of Article 103 of the Civil Act.