지방정부 평판이 사회서비스 전달체계의 조직간 협업에 미치는 영향

Abstract

As the emergence of wicked problems represented by social conflicts, unemployment, low economic growth, unpredictable crises like COVID-19, it leads to increasingly diverse social demands. Also public demands have diversified with various ways of living such as single households and dual income families, thus the scope and types of social services―aimed at improving the welfare and quality of life of individuals in areas such as education, healthcare, and housing―have steadily expanded. In the face of the turbulence, South Korea government keeps focusing on reforming social service delivery system based on local community, as well as clients’ demands. The number of social service providers in private sector, including non-profit and for-profit organizations and their employees, has grown significantly. Devolving from the central government, accountability and authority of local government in social service delivery has also reinforced, addressing localized social demands and plans along with local providers in private sector. However, these changes have largely emphasized scale-up of quantitative aspect, such as increasing the number of social delivery organizations and workers―while failing to improve the qualitative aspect, such as the social service itself or the delivery system. Therefore, there is a growing need to enhance the collaboration among social service providers to improve the quality of the service delivery and the system. This calls for empirical research about the factors which enhance collaboration, especially from the perspective of service providers in private sectors. This study aims to examine the impact of ‘Bureaucratic Reputation’ of local government and the legitimate mechanism for collaboration, called ‘Local Social Welfare Council’ on inter-organizational collaboration among social service providers in private sector, both nonprofit and for-profit organizations. There are various stakeholders in Social service delivery system of South Korea, which is defined as a multi-stakeholder network including public and private(non-state) actors. And those actors in different sectors have different roles in the social service system. Central and local governments are primarily responsible for funding, regulation, and managing, while private organizations mainly take charge of production and delivery of social services. Therefore, this study focus on the fact that social service is a public initiative, which requires high level of publicness in both process and outcomes, even for the services provided by private organizations, and which emphasizes the role of local government, combined with decentralization reform of government. To strengthen the linkage between empirical findings and theoretical backgrounds, this study contextualize the focus on inter-organizational and cross-sector collaboration frameworks, and define the concept of Bureaucratic Reputation as an overall factor which reflects the perceptions and attitudes of stakeholders toward local government. Additionally, this study explores how institutionalized participation influence collaboration among social service providers. Using a data set of Social Service Survey on Supply-side conducted by KIHASA(Korea Institute for Health and Social affairs), this study examine the relationship between Bureaucratic Reputation and inter-organizational collaboration, with interaction effect by the institutional participation. To elaborate theoretical and policy implications, inter-organizational collaboration was divided into two types―official and unofficial collaboration―depending on its intensity, as well as examining the sectoral differences in collaboration dynamics by categorizing its analysis by non-profit and for-profit organizations. The empirical findings are as follows. First, Bureaucratic Reputation of local government positively influenced inter-organizational collaboration among social service providers in private sector, regardless of collaboration intensity and sectoral difference. These findings reflect the critical role of local government’s reputation enhancing collaboration within the social service delivery, indicating that favorable perceptions of local government promotes greater collaboration among providers. Second, the institutionalized participation in council negatively influenced the collaboration among social service providers, particularly within the nonprofit sector. It is contrary to previous findings that voluntary participation through linking mechanism brings advantages to organizations by facilitating resources such as legitimacy, funding, information and others. This suggests that engaging in these kind of internationalized mechanism may impose resource and administrative burdens on organizations in private sectors, putting aside the advantages. Third, although the negative impact of institutionalized participation through the council, it showed positive interaction effect, enhancing the positive relationship between Bureaucratic Reputation of local government and inter-organizational collaboration. These results were found only for the non-profit sector and the entire sample, not for for-profit sector. This suggests that positive perceptions toward local governments may be able to mitigate the challenges and uncertainties which nonprofit organizations might face while participating in collaboration. This study underscores the pivotal role of Bureaucratic Reputation of local government―defined as an overall perception and evaluation by stakeholders―in facilitating inter-organizational collaboration in social service delivery. By contextualizing empirical evidence in theoretical frameworks in Public administration, it provides elaborate insights into the mechanisms which strengthen collaboration within the social service delivery system, as well as integrating individual theoretical findings about inter-organizational collaboration such as trust among collaborative partners, collaborative mechanisms, the role of government in public initiatives, and others. Drawing upon collaboration frameworks, these findings contribute to the extant knowledge on collaboration on public management that it is necessary to manage local government’s reputation as a key organizational asset, as well as promoting collaboration among organizations within public initiative, represented by social service delivery system. In addition, this study calls for effective incentive to alleviate the resource burdens that private organizations might have in participation in institutionalized mechanism. Given the distinct statistical evidence between non-profit and for-profit organizations, careful considerations on designing incentives for inter-organizational collaboration within social service delivery.;빠르게 변화하는 산업 및 인구구조와 코로나19 등 위기 재난이 증가하고 저성장·실업·사회갈등 등 이른바 난제(Wicked Problem)가 등장하면서 사회적 요구도 그만큼 다양해지고 있다. 또한 1인 가구·맞벌이 가구 등 삶의 형태가 다양해지면서 사회 구성원들의 기본적인 복지 및 삶의 질을 향상하기 위해 교육·보건·교육·주거 등 다양한 분야에서 제공하는 서비스를 의미하는 사회서비스 또한 그 대상과 영역이 꾸준히 확대됐다. 이러한 흐름에 따라 국내 사회서비스 정책은 지역 사회 또는 수요자 중심의 공급체계 혁신이라는 일관된 방향으로 이어지고 있다. 다양한 수요에 대응하기 위해 비영리 및 영리 기관 등 민간 사회서비스 공급기관의 수가 증가하였으며, 그 종사자 수도 큰 폭으로 증가하였다. 또한 중앙부처인 보건복지부 산하의 사업이 지방으로 이양되고 지역사회복지 계획이 수립되는 등 지방자치단체의 사회복지에 대한 자율성과 책임성이 강화되는 지역 사회 중심의 사회서비스 전달체계 개편이 이어져 왔다. 하지만 이러한 변화는 민간 사회서비스 공급기관 및 관련 일자리의 양적 확대에 초점을 두고 진행되었으며, 관 중심의 형식적인 지역사회복지에 대한 논의가 이어져 실질적인 서비스 품질과 공급체계의 혁신으로는 이어지지 못했다는 비판이 제시되고 있다. 이에 따라 최근 사회서비스 공급체계의 질적 수준 제고를 위한 사회서비스 공급기관의 협업·연계 강화의 필요성이 대두되는바, 기관의 관점에서 협업을 강화하는 요인이 무엇인지 실증하는 연구가 필요하다. 이러한 맥락에서 본 연구는 사회서비스 공급기관 중 비영리·영리 등 민간 부문의 협업에의 영향 요인으로서 지자체 조직평판과 현행 협력제도인 시군구 사회보장협의체의 영향력을 검증하는 것으로 목적으로 한다. 국내 사회서비스 공급체계의 경우, 공공과 민간 부문의 다양한 주체가 참여하고 있으며 주로 관리·감독 및 재정 공급의 역할은 중앙 및 지방정부가, 서비스의 생산 및 공급은 민간 기관들이 담당하면서 역할과 기능이 나뉘어 있는 특성을 갖는다. 2000년대 중반 이후 분권화 및 지방화가 진행되면서 지역 사회 중심의 체계가 개편되었고 지자체의 역할이 특히 강화되었다. 또한 사회서비스 분야는 정부의 이러한 역할과 함께 과정 및 결과의 공공성이 요구되는 공공 주도로서, 민간 기관의 서비스 생산 및 공급에서도 공공성이 강하게 요구된다. 따라서 정부 조직평판과 협업 제도 등 정부 관련 요인들이 민간 기관들의 협업에 미치는 영향을 실증 분석하고자 한다. 조직간 협업, 특히 부문 간 협업의 개념적 논의와 함께 협업을 형성하고 촉진하는 영향 요인들을 분석한 기존의 이론적 논의를 종합하고, 국내 사회서비스 분야의 현황을 살펴본 결과를 바탕으로, 지자체에 대한 인식과 민관협의체 제도에의 참여가 공급기관 간 협업에 미치는 영향을 예측하였다. 이때 기관 간의 협업을 강도에 따라 변수를 세분화하여 구체적인 정책적 함의를 도출하고자 하였다. 나아가 민관협의체 제도에의 참여가 긍정적인 지자체에 대한 인식과 결합하여 그 영향력을 강화하는지 상호작용 효과를 확인하기 위해 조절변수가 포함된 연구 모형을 설계하였다. 또한 모든 연구모형들에서 비영리·영리 등 부문의 차이에 따라 표본을 구분하여, 조직간 협업 활성화 요인의 부문 간 차이를 추가로 확인하였다. 실증 분석을 위해 한국보건사회연구원의 ‘사회서비스 공급실태조사’ 2022년도 자료를 활용하였으며, SPSS 29.0 및 STATA 15.1의 통계 프로그램을 분석에 이용하였다. 주요 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 공식 및 비공식 협업 등 협업 강도에 따른 세 모형 모두에서, 독립변수인 지자체 조직평판이 종속변수인 조직간 협업 수준에 긍정적인 영향을 주는 것을 확인하였다. 이러한 결과는 비영리 및 영리 표본의 차이와 무관하게 유의하게 나타났다. 따라서 협업의 강도 및 부문의 차이와 관계없이 지자체 조직평판이 사회서비스 분야의 조직간 협업을 활성화하는 주요한 영향 요인으로 작용한다는 실증 근거를 제시하며, 지자체에 대한 이해관계자인 사회서비스 기관의 인식이 긍정적일수록 그 기관 간 협업을 촉진할 수 있다는 것을 의미한다. 둘째, 현행 민관협의체 제도에의 참여는 사회서비스 기관 간 협업에 부정적인 영향을 주는 것으로 나타났으며, 비영리 부문 표본에서 유의한 것으로 나타났다. 이는 기존 논의를 기반으로 긍정적인 영향력을 예측했던 연구 가설과는 반대로 나타났다. 이는 협의체라는 별도의 제도에 참여하는 것이 자원 활용 등의 측면에서 개별 민간 비영리·영리 기관들에 부담으로 작용할 수 있다는 것을 의미한다. 셋째, 현행 민관협의체 제도에의 참여는 지자체 평판이 조직간 협업 수준에 미치는 긍정적인 영향력을 강화하는 상호작용 효과를 보이는 것으로 나타났다. 특히 상호작용 효과의 경우, 영리 부문 표본에서는 유의하지 않았으며, 전체 및 비영리 부문 표본에서만 유의한 것으로 나타났다. 이는 민관협의체 제도의 참여에 대한 개별 조직들의 부담을 지자체에 대한 긍정적인 인식을 통해 완화할 수 있다는 것을 의미한다. 본 연구는 지자체에 대한 이해관계자들의 포괄적인 인식 및 평가를 의미하는 지자체 조직평판의 개념을 활용하여, 기존 선행연구에서의 조직간 협업에의 개별적인 영향 요인으로 논의되던 협업 파트너에 대한 신뢰, 이해관계자별 역량, 절차 및 제도 등의 통합적인 영향력을 확인하였다. 특히 기존 조직간 협업 및 부문 간 협업 개념의 이론적 논의를 활용하여, 사회서비스 공급체계 내의 개별 이해관계자인 조직의 관점에서 조직간 협업의 수준을 강화하는 요인들을 실증적으로 분석하였다는 점에서 의의가 있다. 본 연구에서의 분석 결과를 바탕으로 사회서비스 분야에서의 정부와 지자체는 공급기관 간의 협업을 직접적으로 촉진하는 방안에 대한 고려와 더불어, 지자체의 고유한 자산으로서 지자체 조직평판을 관리하기 위한 노력이 병행되어야 한다고 제시하였다. 또한 현행 제도인 시군구 지역사회보장협의체에의 참여가 개별 사회서비스 기관들에는 별도의 자원 투입 및 노력이 필요하여 부담으로 받아들여질 수 있으므로, 이를 개선하기 위한 실질적인 유인책이 함께 고려되어야 한다고 제시하였다. 이때 같은 민간 조직이더라도 부문의 차이에 따라 다른 영향력을 갖는 것으로 나타나, 각 부문 조직의 특성에 적합한 유인책을 함께 고려할 필요가 있다고 제시하였다.