지역사회통합돌봄 정책을 통한 노인 돌봄의 의미구성

Abstract

본 연구의 목적은 지역사회가 돌봄의 주체로 등장한 '지역사회 통합 돌봄 정책' 사례를 바탕으로 '지역사회 노인 돌봄'의 의미가 어떻게 구성되는지 탐구하는 것이다. 기존에는 가정 내 여성의 책임으로 여겨지며 불평등하게 수행되었던 노인 돌봄은, 지역사회 통합 돌봄 정책을 통해 국가와 지역사회, 즉 공공의 책임으로 재구성되었다. 이처럼 지역사회와 돌봄을 연결하는 새로운 아이디어는 가정 내 1:1 개인과 개인 간의 관계에 기반한 돌봄에 대한 대안으로 제시되기도 했다. 따라서 본 연구에서는 '지역사회 노인 돌봄'이 정책을 통해 어떻게 의미화되고 있는지, 어떤 특성을 지니며 돌봄의 현장에서는 어떻게 구현되는지 살펴보았다. 특히 본 논문에서는 지역사회 노인 돌봄이 가정 내 여성의 책임으로 고정되어 온 돌봄의 대안이 될 수 있는지에 주목하였다. 지역사회라는 공간은 돌봄의 가족화와 젠더화를 극복하고 보다 민주적이고 평등한 돌봄을 실현할 수 있는 가능성을 가지고 있을까? 이러한 질문에 답하기 위해 본 연구는 우선적으로 2018년부터 2024년까지의 지역사회 통합 돌봄 사업계획서를 분석하였다. 또한 지역사회의 다양한 인적/물적 자원을 연계하여 지역사회 노인 돌봄을 수행해 온 '연계 우수사례'인 A시라는 지방자치단체의 현장을 선정하여, A시의 돌봄 현장에서 일하는 돌봄서비스 제공자와 연계담당 인력들을 대상으로 심층 인터뷰를 진행하였다. 연구 결과, 지역사회 노인 돌봄의 의미를 구성하는 중요한 요소들은 다음과 같이 나타났다. 첫째, 돌봄의 효율화이다. 지역사회 통합 돌봄 정책은 예산 절감과 효율성을 강조하는 행정 관료 중심의 정책으로 설계되었다. 이로 인해 지역사회 노인 돌봄은 돌봄 서비스 제공자가 일주일에 노인 15명을 각 45분에서 4시간 동안 돌보는 형태로 ‘실적 채우기’에 집중하고 있었다. 이러한 상황에서 효율과 실적을 증명하는 행정 업무가 돌봄 관계보다 우선시되어 노인과 돌봄 서비스 제공자 간의 관계의 질이 저하되었다. 즉, 돌봄의 양적인 팽창에 집중함으로써 돌봄의 질적인 관계 개선이나 장기적인 돌봄 파트너십 구축과는 상대적으로 멀어지고 있었다. 정책이 돌봄의 효율성을 지향하는 것이 불가피하다고 해도, ‘행정 기록’을 남기는 것에 치중하고 실제 돌봄이 어떻게 이루어지는지는 관심 바깥에 두는 것이 오히려 비효율을 만들어내는 지점이 되었다. 둘째, 돌봄의 탈시설화이다. 탈시설화는 노인 보호 시설 운영 예산을 절감하고 노인을 더 나은 환경에서 돌보자는 취지에서 나타난 흐름이다. 이에 따라 지역사회 노인 돌봄은 주로 노인의 자택에서 수행되었고, 노인과 돌봄 서비스 제공자 간 1:1 관계로 이루어졌다. 그러나 돌봄의 탈시설화는 지역사회 노인 돌봄 업무에 대한 방치와 함께 이루어졌으며, 관에서는 돌봄 서비스 제공자와 노인 간 돌봄이 이루어지는 상황에 개입하지 않고 근무일지, 근무인증 태그 등 실적 관리에 관심을 두었다. 이러한 상황에서 돌봄 서비스 제공자들은 노인의 요구를 무조건 수용하며 과로와 폭력 등을 견디고 있었다. 셋째, 돌봄의 젠더화와 평가절하이다. 기존 지역사회 통합 돌봄 정책은 공공 돌봄을 통해 가정 내 여성들이 갖는 불평등한 돌봄 부담을 경감하자는 취지를 담고 있었다. 그러나 실제 지역사회 노인 돌봄에 참여하는 돌봄 서비스 제공자들은 자신의 가정에서도 돌봄을 제공해 왔던 50-60대 경력단절 여성들이었다. 또한 이 일자리는 ‘가족에게 쓸 시간을 확보하기 좋다’, ‘여성들이 섬세해서 더 잘한다’ 등의 이유로 여성에게 적합한 일자리로 인식되고 있었다. 이러한 상황에서 가정 내 여성의 노인 돌봄 부담은 정책을 통해 ‘다른 가정 내 여성이 분담’하는 식으로 이루어졌다. 돌봄의 젠더화와 평가절하에 대해 뚜렷한 개선방안을 내놓지 않은 이유로, 해당 정책에서도 돌봄 일은 여전히 ‘나이든 여성들이 잘하는 일자리’로 인식되고 있었다. 또한 돌봄 일에 대한 저임금과 경력 불인정, 노인의 무시와 언어폭력, 도난의심 등, 돌봄 서비스 제공자들은 구체적인 형태의 돌봄의 평가절하와 맞닥뜨리고 있었다. 한편, 지역사회 통합 돌봄 정책에서 특징적인 점은 돌봄의 탈가족화이다. 본 연구에서 다룬 사례인 A시에서는 노인의 원가족보다 돌봄 서비스 제공자가 노인들의 주 수발자인 경우가 많았다. 따라서 돌봄 서비스 제공자가 노인의 실질적인 보호자 역할을 수행하는 사례가 두드러졌다. 그러나 노인에게 원가족이 있는 경우에는 돌봄 서비스 제공자들이 원가족의 지시에 따라 돌봄을 제공해야 했고, 원가족 구성원들까지 함께 돌봐야 하는 등 1:多 가구 돌봄의 형태로 나타나기도 했다. 그리고 독거 노인의 경우에는 돌봄 서비스 제공자가 실질적인 가족 역할을 수행했다. 다만 실제로는 노인들이 병원에 갈 때 보호자가 되는 것이나, 노인들의 재산을 상속받는 것 모두 원가족에게 1차적인 권한이 있었다. 돌봄 서비스 제공자들은 '대가를 받고 노인을 돌보는 것'이 자신의 직업이기 때문에, ‘가족’으로 서로를 칭하는 것에 있어서 기쁨과 거부감을 동시에 느꼈다. 이는 돌봄 노동의 특성상 돌봄 서비스 제공자들과 노인 사이의 ‘관계’와 ‘노동’이 복잡하게 얽히며, 일과 관계의 경계가 흐려지는 현상을 나타낸다. 다시 처음으로 돌아가면, 본 연구에서 지역사회 통합 돌봄 정책 사례를 통해 알게 된 지역사회 노인 돌봄의 의미는 다음과 같다. 이는 지역사회가 공공 돌봄의 주체로 등장하고, 노인에 대한 사회적 돌봄의 필요성에 대한 사회적 합의가 이루어졌다는 점에서 큰 진전으로 볼 수 있다. 또한 지역사회 통합 돌봄은 돌봄 서비스 제공자와 노인이 지역사회의 주민으로서 서로를 만나고 관계를 쌓아가는 장으로서 기능했다. 이들은 정책에서 정해진 기간이 끝난 후에도 서로를 돌보고 위하는 지역사회의 파트너십(네트워크)을 만들어가고 있었다. 따라서 호혜적이고 자족적인 돌봄 관계를 맺을 수 있는 연결망이 되어주었다는 점에서 이 정책이 갖는 의미가 크다. 그러나 지역사회 통합 돌봄 정책이 더욱 발전하기 위해서는 몇 가지 과제가 남아있다. 첫째로, 지역사회 노인 돌봄의 이상향이나 가이드라인에 대한 제시가 필요하다. 현재는 산재한 노인 돌봄 서비스를 하나로 모아서 연결하는 '전달체계'를 만드는 데 그치고 있다. 따라서 지역사회 단위에서 이루어져야 하는 돌봄이란 어떤 모습이어야 하는지에 대한 분명한 방향제시가 있어야 한다. 이러한 방향제시가 없었기 때문에 지역사회 노인 돌봄은 단지 ‘행정의 효율화’ 중심으로 흘러가게 되어, 돌봄 현장에서 일어나는 다양한 사건들과 역동들이 ‘전달할 창구’가 없어 의미화되지 못했다는 아쉬움이 남는다. 둘째로, 재가 돌봄이 이루어지는 상황에 대한 지속적인 모니터링과 방향제시가 필요하다. 지역사회 통합 돌봄 정책은 탈시설화의 흐름에 따라 돌봄이 수행되는 장을 노인의 자택으로 두었는데, 그러면서 ‘시설에서 이루어지는 공적 돌봄’, ‘가정에서 이루어지는 사적 돌봄’의 이분법을 교란하고 있다. 그러나 탈시설화와 함께 ‘재가 돌봄’이 이루어지는 상황에 대한 방임, 방치가 함께 이루어졌다는 것은 문제적이다. 따라서 지역사회 노인 돌봄이 어떻게 이루어지는지, 재가 돌봄은 어떤 형태여야 하는지 적절히 모니터링하고 개선함으로써, 정책의 효과성을 높일 수 있을 것이다. 셋째, 지역사회 통합 돌봄 정책은 돌봄의 젠더화와 평가절하 문제에 대해 보다 명시적으로 대응하고 개선해야 한다. 현재 해당 분야에 참여하는 인력의 대다수는 50-60대의 경력단절 여성으로, 이들의 노동은 종종 ‘이름 없는 노동’으로 평가절하되며, 저임금, 경력 불인정, 언어폭력 등의 문제에 직면하고 있다. 이러한 평가절하는 노인들이 행사하는 언어폭력, 기관에서 제공하는 최저시급 미만의 임금과 경력 불인정 등의 형태로 나타났다. 이러한 문제들은 돌봄 노동의 가치를 인정하지 않는 사회적 인식과 관련이 있으며, 이는 돌봄 사회로의 전환을 방해하는 요인이다. 돌봄 사회의 정착과 선순환을 원한다면 지역사회 노인 돌봄 정책은 돌봄에 대한 적정한 대가를 보장하는 제도적 기반을 마련해야 한다. 또한, 다양한 배경과 역량을 가진 사람들이 돌봄 분야에 참여할 수 있는 환경을 조성하여, 돌봄 노동의 전문성과 다양성을 강화해야 한다. 마지막으로, 지역사회 통합 돌봄 정책의 현장에서 자발적으로 만들어진 지역사회 노인 돌봄 네트워크는 지역사회 통합 돌봄 정책이 가장 고려해야 할 지점이다. 돌봄 서비스 제공자와 노인은 정책에서 정해진 시간이 끝난 후에도 서로 돌봄을 주고받고 나이듦과 인생이 무엇인지 배우며 호혜적인 네트워크를 형성하고 있었다. 이처럼 돌봄 서비스 제공자와 노인이 ‘일방적인 돌봄’이 아닌 ‘주고받는 돌봄’을 나누는 것은 그만큼 ‘호혜적 돌봄’의 가치가 확산되고 있는 것이라고 할 수 있다. 다만 노동자로서 돌봄 서비스 제공자가 제공하는 돌봄이 ‘가치로운 돌봄’이자 ‘시간 외 돌봄(무급 돌봄)’이 될 수 있다는 점은, 과연 노인 돌봄 공백의 딜레마를 돌봄 서비스 제공자 개개인의 ‘업무시간 외’ 노력으로 채워야만 하는 것인지에 대한 모순을 안고 있다. 다만 돌봄 서비스 제공자들은 노인을 자발적으로 돌보고 있는 다양한 지역사회 이웃 주민, 교회와 성당 지인들, 자원활동 단체 등 공동체들을 언급하였다. 이처럼 자발적으로 일어난 돌봄의 연대에 주목하며, 정책은 향후 다양한 지역사회 노인 돌봄 관계의 가능성을 생각해볼 수도 있을 것이다. 또한 지역사회가 효율성과 가치로운 돌봄을 함께 가져갈 수 있다면, 최대한 적은 돈으로 많은 대상자를 돌보는 효율적 행정 위주의 ‘양적 팽창’ 돌봄 정책만이 올바른 방식인지에 대해 고민할 필요가 있다. 상호간 수평적이고 자발적인 환경에서 교류하며 장기적으로 관계를 맺는 관계 중심의 ‘질적 향상’ 돌봄으로 길게 가져가는 것이 보다 장기적이고 안정적으로 지역사회 노인 돌봄의 욕구를 충족할 수 있는 방향일 것이다. 그리고 이러한 노력을 통해, 지역사회 통합 돌봄 정책은 돌봄의 가치를 존중하고, 지역사회의 다양한 구성원들이 참여하는 지속 가능한 돌봄 체계를 구축할 수 있을 것이다.;The purpose of this study is to explore how the meaning of 'community elderly care' is constructed based on the case of 'community integrated care policy' in which the community emerged as the subject of care. Elderly care, which was previously considered the responsibility of women in the home and performed unequally, has been reorganized as a public responsibility for the state and community through integrated community care policies. This new idea of connecting the community and care was presented as an alternative to care based on one-to-one person-to-person relationships within the home. Therefore, in this study, we looked at how 'community elderly care' is signified through policy, what characteristics it has, and how it is implemented in the field of care. In particular, this paper focused on whether community elder care could be an alternative to the care that has been fixed as women's responsibility at home. Does the community space have the potential to overcome the familization and genderization of care and realize more democratic and equal care? To answer these questions, this study first analyzed the community integrated care business plan from 2018 to 2024. In addition, we selected a local government site called City A, which is an 'excellent example of connection' that has been performing care for the elderly in the community by linking various human and material resources in the community, and were in charge of linking with care service providers working at the care site in City A. In-depth interviews were conducted with personnel. As a result of the study, the important elements that make up the meaning of community elderly care were as follows. First, it is about improving the efficiency of care. The community integrated care policy was designed as an administrative bureaucrat-centered policy that emphasizes budget reduction and efficiency. As a result, community elderly care was focused on 'increasing turnover' in the form of care providers caring for 15 elderly people a week for 45 minutes to 4 hours each. In this situation, the quality of the relationship between the elderly and care providers deteriorated as administrative tasks to prove efficiency and performance took priority over the caring relationship. In other words, by focusing on the quantitative expansion of care, we were relatively distant from improving the quality of care relationships or establishing long-term care partnerships. Even though it is inevitable that policies aim for the efficiency of care, focusing on keeping 'administrative records' and ignoring how actual care is carried out has actually created inefficiency. Second, there is deinstitutionalization of care. Deinstitutionalization is a trend that emerged with the purpose of reducing the operating budget of elderly care facilities and caring for the elderly in a better environment. Accordingly, care for the elderly in the community was mainly carried out in the elderly's homes and consisted of a one-to-one relationship between the elderly and care providers. However, the deinstitutionalization of care was accompanied by the neglect of community elderly care work, and the government did not intervene in situations where care was provided between care service providers and the elderly, but instead focused on performance management such as work logs and work certification tags. In this situation, care service providers unconditionally accepted the needs of the elderly and endured overwork and violence. Third, the genderization and devaluation of care. The existing community integrated care policy was intended to reduce the unequal care burden on women at home through public care. However, the care providers who actually participated in community elderly care were career-interrupted women in their 50s and 60s who had also provided care in their own homes. Additionally, this job was recognized as a suitable job for women for reasons such as 'it is good for securing time for family' and 'women are more delicate and do better at it'. In this situation, the burden of elderly care for women in the home was ‘shared by women in other households’ through policy. For the reason that no clear improvement plan was put forward for the genderization and devaluation of care, even in the policy, care work was still recognized as 'a job that older women are good at'. In addition, care service providers were faced with specific forms of devaluation of care, such as low wages for care work, non-recognition of experience, neglect and verbal abuse by the elderly, and suspicion of theft. Meanwhile, a characteristic feature of integrated community care policies is the de-familialization of care. In City A, the case covered in this study, care providers were often the main caregivers of the elderly rather than their families of origin. Therefore, cases where care providers played the role of actual guardians of the elderly stood out. However, when an elderly person has a family of origin, care service providers had to provide care according to the instructions of the family of origin, and even had to take care of family members together, which sometimes appeared in the form of one-to-many household care. And in the case of elderly people living alone, care providers played a practical family role. However, in reality, the family of origin had the primary authority in both being a guardian when the elderly went to the hospital and inheriting the elderly's property. Care service providers felt both joy and resistance at referring to each other as 'family' because their job was to 'care for the elderly in return for compensation.' This represents a phenomenon in which 'relationships' and 'labor' between care service providers and the elderly are complexly intertwined due to the nature of care work, and the boundaries between work and relationships are blurred. Going back to the beginning, the meaning of community elderly care learned through the case of integrated community care policy in this study is as follows. This can be seen as a great progress in that the community has emerged as a subject of public care and a social consensus has been reached on the need for social care for the elderly. Additionally, integrated community care functioned as a venue for care providers and the elderly to meet each other and build relationships as residents of the community. They were creating a community partnership (network) that looked after and supported each other even after the period specified in the policy had ended. Therefore, this policy has great significance in that it has provided a network through which mutually beneficial and self-sufficient care relationships can be established. However, several tasks remain for further development of integrated community care policies. First, it is necessary to present ideals or guidelines for community elderly care. Currently, the goal is to create a 'delivery system' that brings together and connects scattered elderly care services. Therefore, there must be a clear direction on what care should look like at the community level. Because there was no such direction, care for the elderly in the community was centered solely on 'administrative efficiency,' leaving a regret that the various events and dynamics that occur in the care field were not meaningful because there was no 'channel through which to convey them.' Second, continuous monitoring and direction on the situation in which home care occurs is necessary. The integrated community care policy has placed the elderly's home as the place where care is performed in accordance with the trend of deinstitutionalization, thereby disturbing the dichotomy between 'public care provided in facilities' and 'private care provided at home'. However, it is problematic that along with deinstitutionalization, neglect and neglect of the situation in which 'home care' is carried out also occurred. Therefore, how is care for the elderly in the community carried out and what form should home care take? By appropriately monitoring and improving, the effectiveness of the policy can be increased. Third, integrated community care policies must more explicitly respond to and improve the issues of gendering and devaluing care. Currently, the majority of people participating in the field are women in their 50s and 60s who have taken a break from their careers. Their work is often devalued as 'nameless labor' and they face problems such as low wages, non-recognition of their careers, and verbal abuse. This devaluation took the form of verbal abuse by the elderly, wages below the minimum wage provided by institutions, and non-recognition of career experience. These problems are related to social perceptions that do not recognize the value of care work, and this is a factor that hinders the transition to a care society. If we want to establish a caring society and create a virtuous cycle, community elder care policies must establish an institutional foundation that guarantees appropriate compensation for care. In addition, we must strengthen the expertise and diversity of care work by creating an environment in which people with diverse backgrounds and capabilities can participate in the care field. Lastly, the community elderly care network created voluntarily in the field of integrated community care policy is the point that the integrated community care policy should consider the most. Care providers and the elderly were forming a mutually beneficial network by providing care to each other even after the time specified in the policy had ended and learning about aging and life. In this way, it can be said that the value of 'reciprocal care' is spreading as care service providers and the elderly share 'give and receive care' rather than 'one-sided care'. However, the fact that the care provided by care service providers as workers can be both 'valuable care' and 'out-of-hours care (unpaid care)' means that the dilemma of the gap in care for the elderly can be resolved through the 'out-of-work hours' of individual care service providers. There is a contradiction as to whether it should be filled with effort. However, care service providers mentioned various communities that voluntarily care for the elderly, such as neighbors, church and cathedral acquaintances, and volunteer groups. Paying attention to the solidarity of care that occurred voluntarily like this, policy could consider the possibility of various community elder care relationships in the future. Additionally, if the community can bring together efficiency and valuable care, it is necessary to consider whether only the 'quantitative expansion' care policy centered on efficient administration that cares for as many people as possible with the least amount of money is the right method. Moving forward with relationship-centered 'quality improvement' care that involves interaction in a mutually horizontal and voluntary environment and forming long-term relationships will be the direction that can meet the needs of community elderly care in a more long-term and stable manner. And through these efforts, integrated community care policies will be able to respect the value of care and build a sustainable care system in which various members of the community participate.