법정계획의 집행정합성과 영향요인에 관한 연구

Abstract

This study emphasizes the necessity of coherence analysis in policy analysis and evaluation and proposes a method to address this need. It evaluates the coherence of the '1st Basic Plan for Public Health Care (2016-2020)', a statutory plan for public health policy, and analyzes the factors influencing this coherence. Unlike traditional policy analyses that focus primarily on goals and means, this study highlights the importance of practical implementation in achieving policy objectives. The primary research questions of this study are twofold. First, has the 1st Basic Plan for Public Health Care achieved implementation coherence? Second, what factors have influenced the implementation coherence of this plan? To address these questions, the study examines coherence analysis frameworks and indicators from previous research to construct an appropriate analysis framework and explores methods for quantifying budget indicators. Additionally, it structurally analyzes the policy instruments within the basic plan and calculates implementation coherence evaluation indicators. The study also examines whether the coherence-influencing factors identified in previous research are applicable to the policy environment in Korea, quantifying each factor to confirm its relationship with implementation coherence.The key findings of this study are as follows: By classifying 59 types of policy instruments to identify the types and combinations of policy instruments in the 1st Basic Plan, it was found that many instrument combinations aimed to resolve public health issues quickly by using financial means through private medical institutions. This strategy reflects the government's approach to solving public health issues rapidly through private medical institutions following the redefinition of public healthcare as 'healthcare for the public interest' with the 2013 amendment of the Public Health and Medical Services Act. By tracking the budget allocation and project status for each instrument and examining the resulting implementation coherence scores, it was found that the overall implementation coherence score of the 1st Basic Plan gradually increased initially but slightly decreased in the final year. Nonetheless, the plan was continuously implemented with a maintained level of coherence. The study also confirmed that implementation coherence varied according to the combination of instruments. Strategies involving private medical institutions were consistently implemented, whereas long-term plans or government direct intervention measures showed relatively low coherence. This suggests that when formulating statutory plans, it is crucial to consider how each instrument is combined and to select effective instrument combinations to achieve goals. Additionally, funds like the Health Promotion Fund and the Emergency Medical Fund, which aim to provide stable funding for specific project areas, showed relatively high implementation coherence. This indicates the importance of securing stable financial resources for achieving policy objectives. To verify whether the coherence-influencing factors identified in previous studies are applicable to the public health policy environment, the study quantified each factor to confirm its relationship with implementation coherence. It was found that the more focused a policy issue was, the higher the implementation coherence. This suggests that policy issues frequently mentioned in documents or considered relatively important maintain higher attention and execution power during the implementation process. Conversely, the study confirmed that the frequency of mentions by the National Assembly and the media did not directly lead to improved implementation coherence. This suggests that government determination has a greater impact on policy implementation than stakeholder participation, highlighting the need to strengthen procedures for gathering and reflecting the opinions of key stakeholders to ensure both the legitimacy and effectiveness of policies. In summary, this study revisits the concept and analysis methods of coherence, proposing a budget-based implementation coherence measurement approach as a new method for policy analysis. It also provides useful tools for an intuitive understanding of policy through structural analysis of policy instruments and the application of Sankey diagrams. By applying text mining techniques, the study enhances the accuracy and efficiency of analyzing policy documents and stakeholder opinions. Lastly, by identifying coherence-influencing factors suitable for the domestic policy environment, the study provides essential foundational data for future policy formulation processes.;본 연구는 정책의 분석과 평가 과정에서 정합성 분석의 필요성을 강조하고, 이를 반영한 정책분석 방법을 제안하는 것을 목적으로 한다. 이를 위하여 공공의료정책의 법정계획인 ‘제1차 공공보건의료 기본계획(2016~2020)’을 대상으로 정책의 정합성을 평가하고, 정합성에 영향을 미치는 요인을 분석하였다. 기존 정책분석이 주로 목표와 수단에 집중한 반면, 본 연구는 정책 목표 달성을 위한 실질적 집행의 중요성에 주목하였다. 연구의 주요 연구문제는 두 가지이다. 첫째, 제1차 공공보건의료 기본계획은 집행정합성을 확보하였는가? 둘째, 제1차 공공보건의료 기본계획의 집행정합성에 영향을 미친 요인은 무엇인가? 이를 해결하기 위해, 선행 연구의 정합성 분석 틀과 지표를 고찰하여 적합한 분석 틀을 구성하고, 예산 지표화 방법을 모색하였다. 또한, 기본계획의 정책 수단을 구조적으로 분석하고, 집행정합성 평가 지표를 산출하였다. 선행 연구에서 밝혀진 정합성 영향 요인들이 우리나라 정책 환경에서도 유효한지 검토하기 위해 각 요인을 지표화하고, 집행정합성과의 관계를 확인하였다. 이러한 과정을 통해 도출한 주요 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 1차 기본계획의 정책 수단 유형과 조합을 확인하기 위해 59개의 정책 수단 유형을 분류한 결과, 민간 의료기관에 재정적 수단을 사용하여 단기에 공공의료 문제를 해결하려는 수단조합이 다수 나타나는 것을 확인하였다. 이러한 조합은 2013년 공공보건의료법 개정으로 공공 의료의 개념이 ‘공공의 이익을 위한 보건의료’로 변화하면서, 민간의료기관을 통해 빠르게 공공 의료 문제를 해결하려는 정부의 전략을 반영한 것으로 보인다. 둘째, 수단별 예산 배분과 사업 현황을 추적하여 집행정합성 점수표를 만들고 검토한 결과, 1차 기본계획의 집행정합성 점수가 초기부터 점차 증가하다가 마지막 해에 다소 감소하였지만, 전반적으로 집행 유지 수준의 점수가 나타나 계획이 지속적으로 집행되었음을 확인하였다. 또한 수단 조합에 따라 집행정합성이 다르게 나타나는 것을 확인하였다. 민간의료기관을 통한 문제 해결 전략은 꾸준한 집행이 이루어진 반면, 장기적인 계획이나 정부의 직접 개입 수단은 상대적으로 낮은 정합성을 보였다. 이는 법정계획을 수립할 때 각 수단이 어떻게 조합되는지를 고려해야 하며, 목표 달성을 위해 효과적인 수단 조합을 선택하는 것이 중요함을 시사한다. 재원별로는, 특정 사업 분야에 안정적인 자금 지원을 목적으로 하는 건강기금과 응급기금이 상대적으로 높은 집행정합성을 보였다. 이는 안정적인 재원의 확보가 정책 목표 달성에 중요한 역할을 한다는 것을 시사한다. 셋째, 선행 연구의 정합성 영향 요인이 공공 의료 정책 환경에서도 적합한지 확인하고자, 기본계획 정책문헌의 우선순위와 변화를 분석하였다. 그 결과, 정책문제의 집중도가 높을수록 집행정합성이 높게 나타나는 것을 확인하였다. 이는 정책문헌에 다빈도로 등장하거나, 상대적으로 더 중요하게 등장하는 정책 이슈가 이후 집행 과정에서도 더 높은 주목과 실행력을 가진다는 것을 보여준다. 반면, 국회와 언론의 발언 빈도가 집행정합성 향상으로 직접 연결되지 않음을 확인할 수 있었다. 이러한 차이는 자칫 민주주의 원칙을 위배하고 이해관계자의 참여를 배제한 정부 주도의 정책 수립과 집행이 이루어질 수 있음을 시사하므로, 주요 이해관계자의 의견을 수렴하고 반영하는 절차를 더욱 강화해야 할 필요가 있다. 본 연구는 정합성의 개념과 분석방법을 재고찰하고, 예산 기반의 집행정합성 측정 방식을 제안함으로써 정책분석의 새로운 접근 방식을 시도하였다. 또한, 정책 수단의 구조적 분석과 생키 다이어그램의 적용을 통해 정책의 직관적인 이해에 유용한 도구를 제공하였으며, 텍스트 마이닝 기법을 적용하여 정책문헌과 이해관계자 의견 분석의 정확성과 효율성을 높였다. 마지막으로, 국내 정책 환경에 적합한 정합성 영향 요인을 파악함으로써 향후 정책 수립 과정에서 중요한 기초 자료를 제공하였다. 이러한 접근은 향후 다른 법정계획이나 공공보건의료 관련 후속계획의 집행정합성을 평가하고, 다음 정책 수립 시 개선 방향을 도출하는 데 기여할 수 있을 것이다.