노태우 정부 북방정책과 통일전략 연구

Abstract

There is still no other way than North Korea's reform and opening up to contribute to peace and stability in the international community and for the two Koreas on the Korean Peninsula to coexist peacefully and go forward on the path of unification. Human history tells us this. This paper began by raising the question of why the Roh Tae-woo administration failed to achieve North Korea's opening even after achieving unprecedented breakthrough results for North Korea's opening, which was set as the immediate goal of the Northern Policy. The Roh Tae-woo administration's Northern Policy for establishing a foundation for peaceful unification was a presidential project promoted by President Roh Tae-woo's conviction and strong will that "the opening of North Korea will soon begin unification.󰡓 As the slogan ‘To Pyongyang via Moscow and Beijing' suggests, the Roh Tae-woo administration judged that using the power of Moscow and Beijing, North Korea could be opened the door to unification. through the success of omnidirectional northern diplomacy, establishing diplomatic relations with Moscow and Beijing, and in addition, through the first high-level inter-Korean talks since the division of Korea, the ‘Basic Agreement on Inter-Korean Unification', an unprecedentedly vast and elaborate road map for unification, was adopted and entered into force. Establishing diplomatic Moscow early, however, shook the door to North Korea's opening, unfortunately it was not enough to open it, and Beijing, which established diplomatic later than expected, also failed to contribute significantly to North Korea's opening. The Roh Tae-woo administration fully opened the door to North Korea with the help of both Moscow and Beijing, but North Korea firmly locked the door to North Korea's opening with a bigger lock of nuclear weapons development. Thirty years later, in 2024, North Korea is still defending the North Korean regime while maintaining poverty and succeeding in isolation, and in addition, it has a sophisticated lock of high-level nuclear armament. Why hasn't the Roh Tae-woo administration's Northern Policy achieved the North Korean opening despite achieving all the necessary means to achieve the goal? In other words, despite the success of all-round northern diplomacy with Eastern socialist countries, the Soviet Union, and China, as well as achieving outstanding results such as simultaneous accession to the United Nations between the two Koreas, the adoption of the Inter-Korean Basic Agreement, the Joint Declaration on the Denuclearization of the Korean Peninsula, and substantial inter-Korean economic exchanges, the immediate goal of opening to North Korea has failed. This paper examines the failure to achieve North Korea's opening, which was the immediate goal of the Northern Policy rather than focusing on the excellent performance of the Roh Tae-woo administration's Northern Policy. It critically analyzes how the Roh Tae-woo administration's Northern Policy conceived and implemented a unification strategy compared to previous governments, whether the implementation strategy was effective in light of the times, whether there were any problems in the process of implementing the Northern Policy, and how it responded to obstacles during the promotion of the Northern Policy and whether it was the best option and whether there was no other alternative. To this purpose, this paper applied two research methods. One is a historical research method applied in the origin and development of the Northern Policy, and the other is to investigate the cause of the failure to open North Korea, and the five dimensions discussed in Joseph S. Nye Jr.'s book, The Power to Lead’s ch.4 Contextual Intelligence, were transformed into four categories and applied as an analysis frame. In other words, it is the conformity of the times, the appropriateness of the strategy, the consistency and continuity of the goal promotion, and the ability to respond to the crisis. By applying this analysis framework, I analyzed by item and by period, to analyze at what time and what problems failed to open North Korea, which is the immediate goal of the northern policy. As a result, problems with the logic of the unification strategy, the emergence of the North Korean nuclear issue, negative changes in the domestic and international environment, and conflicts between the nature of the three actors' pursuit of national interests were the factors that failed to open North Korea. In the issue of unification strategy logic, it was revealed that the characteristics of the Roh Tae-woo administration's Northern Policy toward North Korea conceived a dual strategy of inclusion and blockade in its initial conception In other words, the declarative unification policy line announced at home and abroad was an engagement policy, but in reality, it was a containment strategy against North Korea. President Roh Tae-woo's declaration of the "7.7 Special Declaration󰡓(1988.7), which he professed as an action plan for the Roh Tae-woo administration's Northern Policy, advocated a clear engagement policy with North Korea. The Roh Tae-woo administration stated that it supports and intends to cooperate with North Korea's cross-border relations with South Korea's allies, especially the United States and Japan, and that the South Korean government will also pursue cross-border relations with North Korea's important allies, such as China and Japan, in order to induce North Korea into the international community and pursue peaceful unification. However, according to Roh Tae-woo's memoirs, the North Korean policy was designed and applied to containment strategy. The Roh administration's strategy is to isolate and pressure North Korea through diplomatic ties with China and small countries to induce the North to open up and move toward unification. In effect, the Roh administration remained as a containment strategy against North Korea from the beginning of its term to the end of its term out of concern over the North's past strategy. In particular, as the North Korean nuclear issue escalated, it implemented a containment strategy in cooperation with the U.S. This paper examined the Roh Tae-woo administration's Northern Policy and unification strategy in four categories based on Nye's Leadership discussion mentioned earlier. As a result, the main reasons for the failure of the Roh Tae-woo administration to open up North Korea, which was the immediate goal of the Northern Policy, were the problems with the unification strategy logic of the Northern Policy, the rise of the North Korean nuclear issue, negative changes in the domestic and international environment, and conflicts between South Korea, North Korea, and the United States in pursuit of national interests. First, the unification strategy logic of the Northern Policy of the Roh Tae-woo administration itself was based on the simplicity and duality of the strategy, as well as the contradictory logic. The unification strategy logic is that it is possible to open up North Korea through diplomatic relations with the Soviet Union and China without taking into account the ‘non-proliferation' of nuclear weapons and weapons of mass destruction at the end of the 20th century during the Roh Tae-woo administration. In addition, the exclusion of duality from the beginning of the strategic plan caused confusion in diplomacy with North Korea, the relevant countries such as the United States and Japan, as well as the North Korea. The unification strategy of the Northern Policy, which appeared in external declarations such as the ‘7.7 Special Declaration', clearly advocated North Korea's inclusive policy, such as support and cooperation in cross-border relations with the United States and Japan. However, what President Roh Tae-woo described in his memoir plan to block North Korea was actually applied. This is illustrated by Park Cheol-eon's theory of engagement with North Korea, which played a key role in writing the ‘7.7 Declaration’ from the beginning of the Northern Policy, and Kim Jong-hui's strategy of blocking North Korea, who was deeply involved in the promotion of the Northern Policy after Park Cheol-eon. And the logic of the Roh Tae-woo administration's Northern Policy implies its own incoherence. Opening up to North Korea means that North Korea opens its diplomatic doors and establishes diplomatic ties with South Korea's free allies, including the United States and Japan. The "7.7 Special Declaration󰡓 also stipulates that. Nevertheless, the fact that the Roh Tae-woo administration's strategy to block the North's cross-border is contradictory in itself and is inappropriate for the North's opening up. The second is the rise of the North Korean nuclear issue. On the surface, it has become the most important obstacle to North Korea's opening. As the North Korean nuclear issue gradually arose, the US intervened in inter-Korean relations, and the North Korean nuclear development issue escalated, and the Roh Tae-woo administration's immediate goal in inter-Korean relations was to give priority to resolving the North Korean nuclear issue. By the end of the regime, the North Korean nuclear issue had become a top priority for high-level inter-Korean talks, which weakened the will to achieve the goal of North Korea's opening and made it difficult to succeed. If the Roh Tae-woo administration had supported and cooperated with the US and Japan before the North Korean nuclear issue escalated, the opening to North Korea would have been inevitable to some extent in order for North Korea to establish diplomatic ties with the US and Japan and achieve economic development with international support. It is very regrettable that the North Korean nuclear development would not have been sustainable if that had happened. Third, it is a negative change in the domestic and international environment. This is related to the North Korean nuclear issue. When the Roh Tae-woo administration first announced that it would pursue a Northern Policy of opening up North Korea in order to establish a foundation for peaceful unification on the Korean Peninsula, there was considerable support and response both domestically and internationally. However, as the North Korean nuclear development issue became a threat to international security, international public opinion gave more interest and support to the denuclearization of North Korea than to improve relations between the two Koreas for peaceful unification of the Korean Peninsula. Unlike in the early days of the domestic situation, when the presidential election situation broke out at the end of the regime, domestic public opinion became callous about the unification issue of North Korea's opening, such as the improvement of inter-Korean relations under the Northern Policy. Fourth, there is a conflict between the three actors—South Korea, North Korea, and the United States—in pursuit of national interests. The three actors—the United States, North Korea, and the Roh Tae-woo administration—exposed their own attributes of pursuing national interests over the North Korean nuclear issue and the opening of North Korea. This made it difficult for the Roh Tae-woo administration to open up to North Korea. The United States attempted to prioritize North Korea's nuclear development over North Korea's opening up, while North Korea avoided opening up to the North as much as possible and pursued North Korea's nuclear development as its top priority to protect their system. Although the Roh Tae-woo administration established and promoted North Korea's opening as the immediate goal of its Northern Policy increased, it worked with the United States to prioritize resolving the North Korean nuclear issue as the North Korean nuclear issue escalated. In addition, due to the presidential election situation at the end of his term, victory in the presidential election became a more urgent issue than North Korea's opening, making it impossible to achieve the immediate goal of North Korea's opening.;국제사회의 평화와 안정을 도모하며 한반도의 남북한이 평화롭게 공존하며 통일의 길로 나아가기 위해서는 여전히 북한의 개혁·개방 외에는 특별한 길이 없다. 인류역사가 그것을 말해 준다. 이 논문은 노태우 정부가 북방정책의 당면목표로 설정된 북한개방을 위해 전례 없는 혁혁한 성과를 도출하고도 왜 북한개방을 달성하지 못했는가에 대한 문제 제기로부터 시작하였으며, 이 논문의 목적은 북한개방의 실패에 대한 원인 규명이다. 노태우 정부의 평화통일기반 구축을 위한 북방정책은 ‘북한개방이 곧 통일의 시작’이라는 노태우 대통령의 신념과 강력한 의지로 추진된 대통령 프로젝트였다. ‘모스크바와 베이징을 통해 평양으로’라는 슬로건이 말해주듯 노태우 정부는 모스크바와 베이징을 통하면 북한을 개방하여 통일의 문을 열어젖힐 수 있다고 판단했다. 전방위적 북방외교의 성공으로 모스크바와 베이징을 찍고 이에 더해 분단 이후 첫 남북고위급 회담을 통해 전례 없이 방대하고 정교한 통일 로드맵인‘남북기본합의서’를 채택하고 발효했다. 그러나 일찌감치 도달한 모스크바는 북한개방의 문을 몹시 흔들긴 했으나 안타깝게도 그것을 열기에는 역부족이었으며, 예상보다 늦게 도착한 베이징 역시 북한개방에 큰 힘을 보태지는 못했다. 노태우 정부는 모스크바와 베이징의 힘을 모두 빌려 북한개방의 문을 힘껏 열어보았으나 북한은 핵무기 개발이라는 더 큰 자물쇠로 개방의 문을 단단히 채워버렸다. 그리고 그 후 30년 세월이 흐른 현재 2024년, 여전히 북한은 가난을 유지하며 고립에 성공한 채 북한체제를 수호하고, 이에 더해 고도의 핵무장이라는 정교한 자물쇠까지 채워놓고 있다. 노태우 정부 북방정책은 목표달성을 위해 설정한 필요 수단들을 모두 성취했음에도 불구하고 왜 북한개방을 달성하지 못한 것일까? 즉, 동구 사회주의국가 및 소련, 중국 등 전방위적 북방외교에 성공하고, 분단 이후 처음 개최하는 남북고위급회담을 통해 남북한 유엔 동시 가입, 남북기본합의서 채택, 한반도비핵화공동선언, 그리고 실질적 남북경제교류 등 혁혁한 성과를 도출했음에도 불구하고 당면목표인 북한개방에는 실패했다. 이 논문은 이러한 노태우 정부 북방정책의 훌륭한 성과에 초점을 두기보다는 북방정책의 당면목표였던 북한개방을 이루지 못한 것에 대해 고찰한다. 구체적으로는 노태우 정부의 북방정책이 과연 역대 정부들에 비해 어떠한 특징을 가진 통일전략을 구상하고 어떻게 추진했는지, 그리고 그 추진전략은 당시의 시대상에 비추어 과연 유효한 것이었는지, 또 그 정책 추진과정에서 문제점은 없었는지, 그리고 북방정책 추진 중에 나타난 장애물에 대해서는 어떻게 대응했으며 그것이 최선의 방안이었는지, 다른 대안은 없었는지 등에 관해 비판적으로 분석한다. 이를 위해 본 논문은 두 가지 연구방법을 적용했다. 하나는 북방정책의 기원과 전개에서 적용한 역사적 연구방법이고, 다른 하나는 북한개방 실패 원인을 규명하기 위해 Joseph S. Nye Jr의 저서 The Power to Lead의 ch.4 Contextual Intelligence에서 논의된 조직 혹은 조직의 리더가 목표에 성공하기 위해 고려하고 다루어야 할 5가지 차원(dimension)을 4가지 카테고리로 변형하여 분석틀로 적용하였다. 즉 시대적 부합성, 전략의 적절성, 목표추진의 일관성 및 지속성 그리고 위기대응력이 그것이다. 이러한 분석틀을 적용하여 항목별로, 또 시기별로 분석함으로써 어느 시기에 무슨 문제들로 인해 북방정책의 당면목표인 북한개방에 실패하였는지 분석하였다. 그 결과, 통일전략 논리의 문제, 북핵문제의 등장, 국내외적 환경의 부정적 변화 그리고 남·북·미 세 행위자의 국익추구 속성의 상충성이 북한개방의 실패요인으로 나타났다. 통일전략논리 문제에서는 노태우 정부 북방정책의 대북한 정책 특징이 초기 구상에서 포용과 봉쇄의 이중전략을 구상했음이 드러났다. 즉, 대내외에 발표한 선언적 통일정책 노선은 대북 포용정책(engagement policy)이었으나 실질적으로는 대북 봉쇄전략(containment strategy)이었다. 노태우 정부 북방정책의 실천방안이라고 노태우 대통령이 공언한 ‘7.7특별선언’(1988.7) 선언에서는 명확한 대북한 포용정책(engagement policy)을 표방했다. 노태우 정부는 북한을 국제사회로 유도하고 평화통일로 나가기 위해 북한이 한국의 우방국, 특히 미국, 일본과 교차수교하는 것을 지지하고 협력할 의사가 있으며 한국 정부도 북한의 중요한 우방인 중, 소 등과 교차수교를 추진할 것임을 밝혔다. 그러나 노태우 대통령 회고록에 의하면 북방정책은 원교근공(遠交近攻)의 봉쇄전략을 구상하고 적용했음을 밝히고 있다. 이는 노태우 정부가 중·소와의 수교를 통해 북한을 고립하고 압박하여 북한을 개방으로 유도하고 통일의 길로 향한다는 전략이다. 그리고 실질적으로 노태우 정부는 임기 초부터 종료 시점까지 북한의 과거 통미봉남(通美封南) 전략을 우려해 대북한 봉쇄전략(containment strategy)으로 일관했다. 특히 북핵문제가 고조될수록 미국과 공조하에 대북 봉쇄전략을 펼쳤다. 이 논문은 이러한 노태우 정부의 북방정책과 통일전략에 대해 앞에서 언급한 Nye의 Leadership 논의에 근거한 분석틀 4가지 카테고리를 가지고 분석하였다. 그 결과, 북방정책의 당면목표였던 북한개방 실패의 주요 원인으로 노태우 정부 북방정책의 통일전략 논리 자체의 문제, 북핵 문제의 부상, 국내외적 환경의 부정적 변화, 그리고 남·북·미 국익추구의 상충성으로 나타났다. 첫째, 노태우 정부 북방정책의 통일전략 논리 자체의 문제는 전략의 지나친 단순성과 이중성, 그리고 모순적 논리가 문제였다. 그 통일전략 논리는 노태우 정부 당시 20세기 말의 탈냉전기 국제사회의 핵무기, 대량살상무기의 ‘비확산’문제 등을 고려하지 못한 채 소련과 중국과의 수교를 통한 북한개방을 할 수 있다는 것으로, 시대의 문제를 간과한 단순한 논리이다. 또한 전략구상 초기부터 이중성을 배태함으로써 당사자인 북한은 물론 미·일 등 관련국들에게 대북한 외교에 혼란을 초래했다. ‘7.7특별선언’등 대외적 선언에 나타난 북방정책의 통일전략은 분명히 북한의 대미·대일 교차수교 지지와 협력 등의 포용정책을 표방했다. 그러나 실질적으로 적용한 것은 노태우 대통령이 회고록에서 밝힌 원교근공(遠交近攻)의 대북 봉쇄전략이었다. 북방정책의 초기 구상에서부터 7.7선언문 작성에 핵심적 역할을 한 박철언의 대북포용론과 박철언의 뒤를 이어 북방정책 추진에 깊이 관여한 김종휘의 대북 봉쇄전략의 상충된 시각이 이를 대변한다. 그리고 노태우 정부 북방정책 논리는 자체의 모순이 내포되어 있다. 북한개방을 당면목표로 한다는 것은 북한이 외교의 문호를 개방하여 미국, 일본 등 한국의 자유우방국가들과 수교하는 것을 의미한다. ‘7.7특별선언’에서도 그렇게 명시해 놓고 있다. 그럼에도 불구하고 노태우 정부의 원교근공(遠交近攻) 전략이 북한의 교차수교를 막고 봉쇄전략으로 일관한 것은 논리 자체가 모순적인 것으로 북한개방에 부적절한 논리라고 할 수 있다. 둘째, 북핵 문제의 부상이다. 이는 표면적으로는 북한개방에 가장 중요한 장애물이 되었다. 북핵문제가 불거지면서 점차 남북관계에 미국이 개입하고 북핵개발 문제가 고조되자 남북관계에서 노태우 정부의 당면목표인 북한개방은 북핵문제 해결에 우선순위를 내주고 만다. 정권 말기까지 북핵문제가 남북고위급회담의 최우선 선결과제가 되었다는 것은 북한개방 목표달성 의지가 그만큼 약화되고 성공이 어렵게 되었다는 것이다. 만약 북핵문제가 고조되기 전 미국과 일본이 북한과의 관계개선 의지를 표명했을 때, 노태우 정부가 이를 지지하고 협조했더라면 북한이 미·일과 수교하고 국제사회 지원을 받아 경제발전을 이루기 위해서는 일정부분 북한개방이 불가피했을 것이다. 그렇게 되었다면 북핵개발이 지속되기는 어려웠을 것이라는 지점은 몹시 아쉬운 점이다. 셋째, 국내외적 환경의 부정적 변화다. 이는 북핵문제와 연관되어 있다. 노태우 정부가 한반도 평화통일기반 구축을 위해 북한을 개방하는 북방정책을 추진한다는 것을 대내외에 선언했을 초기는 국내외적으로 상당한 지지와 호응이 있었다. 그러나 북핵개발 문제가 국제적 안보 위협요인이 되면서 국제사회 여론은 한반도 평화통일을 위한 남북한 관계개선보다 북한 비핵화에 더한 관심과 지지를 보냈다. 국내정세도 초기와는 달리 정권 말기에 대선정국이 들어서면서 간첩사건이 터지자 국내여론도 북방정책의 남북관계 개선 등 북한개방의 통일문제에 대해 냉담해졌다. 넷째, 남·북·미 세 행위자의 국익추구 속성의 상충성이다. 미국과 북한 그리고 노태우 정부 세 행위자는 북핵문제와 북한개방을 두고 각각의 국익추구 속성을 드러냈다. 이는 노태우 정부의 북한개방을 어렵게 했다. 미국은 북한개방보다 북한 핵개발 해결을 최우선문제로 다루려 했고, 북한은 북한개방을 최대한 기피하고 체제수호를 위한 북핵개발을 최우선 국익으로 추구했다. 노태우 정부는 비록 북방정책의 당면목표로 북한개방을 설정하고 추진했으나 북핵문제가 고조되자 미국과 공조하여 북핵문제 해결을 최우선 순위로 상정하였다. 이에 더해 임기 말 대선정국으로 인해 대선 승리가 북한개방보다 시급한 문제가 됨으로써 결국 북한개방의 당면목표는 이룰 수 없게 되었다.