민영교도소의 현황과 발전방안에 관한 연구

Abstract

우리나라가 교정의 민영화에 관심을 가진 것은 비단 어제 오늘의 일만은 아니다. 그 역사를 살펴보자면 1999년 12월 「행형법」제4조의 2에 근거하여 교도소의 설치 및 운영에 관한 업무를 개인 또는 법인에게 위탁할 수 있도록 하였고, 2000년 1월에 「민영교도소 등의 설치·운영에 관한 법률」을 제정하였다. 이후 재단법인 아가페를 수탁대상자로 선정하여 위탁계약을 체결하였고, 2010년 12월에 국내 최초이자 유일의 민영교도소인 소망교도소가 개소하였다. 또한 2018년 8월 21일 「민영소년원의 설치·운영에 관한 법률안」이 국무회의를 통과하였고, 이후 임기만료폐기 되었으나 이를 계기로 민영소년원 설립에 대한 논의가 활발해지고 있다. 이와 같이 지금까지 국가의 영역으로만 여겨졌던 교정분야가 부분적으로 민간에게 이양되고, 교정의 방향성이 응보주의에서 교육·교화주의로 바뀌어가는 현 시점에서 교정분야의 민간 참여에 관한 지속적인 논의는 필요해 보인다. 본 연구에서는 국내의 교정시설을 크게 국영 교정시설과 민영교도소로 구분하여 운영현황을 살펴보고, 문제점을 파악하여 개선방안을 도출하였다. 2022년 현재를 기준으로 국내에는 53개의 국영 교정시설과 1개의 민영교도소(소망교도소)가 있으며, 국영 교정시설은 법무부 교정본부, 즉 국가가, 소망교도소는 재단법인 아가페가 국가로부터 위탁받아 운영하고 있다. 민영교도소는 교정시설 내의 과밀수용 해소, 민간의 경영기법을 활용한 효율적 운영 및 재정부담 완화, 국영 교정시설보다 유연한 프로그램 운영을 통한 재범률 감소 및 교정 서비스의 질적 향상 등의 효과를 기대하고 도입한 제도이다. 운영 초기에는 설치비용과 운영경비의 예산 절약, 낮은 재복역률 등의 효과를 보이며 우수하다는 평가를 받은 바 있으나 최근 국내에서 실시된 연구에 따르면 민영교도소 1개의 개청만으로는 과밀수용 해소에는 한계가 있으며 출소자들의 재범률과 관련하여 개선이 필요하다는 점이 지적되었다. 그러나 어느정도 예산 절감의 효과가 있을 뿐 아니라 국영 교정시설과는 차별화된 민영교도소만의 프로그램을 운영 중이며, 직원과 수용자 모두 민영교도소의 필요성 및 효과성에 대해 긍정적으로 평가하고 있다는 점을 주목할 필요가 있다. 이에 미국, 브라질, 일본 등의 외국 사례를 살펴보고 각국의 사례에서의 문제점과 그에 대한 보완점을 검토하였다. 영리교도소인 미국은 민영교도소 제도를 일찍이 도입한 국가이나 운영주체의 영리추구로 인해 교정의 질적하락을 가져왔으며, 비영리교도소를 운영 중인 한국과는 큰 차이가 있어 우리 교정의 현실에는 반영이 어려움을 확인할 수 있었다. 반면에 비영리교도소이자 종교교도소인 브라질의 경우, APAC 종교 프로그램을 개발하여 ‘회복적 사법’의 관점에서 범죄인을 교화하고 그 이후에는 공동체의 일원으로서 사회로 복귀할 수 있도록 하고 있다. 우리나라의 민영교도소 역시 비영리 종교교도소로서 IPIR 프로그램 등 특성화된 프로그램을 운영함에 있어 이와 같은 사례가 많은 도움이 될 것으로 보인다. 또한 일본은 과밀수용, 행형개혁, 규제개혁 등이 배경이 되어 PFI 교도소를 도입하였고, 민간의 창의적인 아이디어에 의한 다양한 처우 및 지역의 특성을 살린 프로그램이 특화되어 있는데, 이를 우리나라의 민영교도소에 반영한다면 수용자의 처우 개선과 함께 지역 주민이 주거지역에 교정시설 설립을 꺼리는 님비현상 해소에도 도움이 될 것으로 보인다. 국영 교정시설의 문제점과 외국 민영교도소의 사례, 그리고 국내 민영교도소의 운영현황과 효과성을 검토해보았을 때, 앞으로의 민영교도소 발전방안을 정리해보면 다음과 같다. 첫째, 민영교도소 운영방식의 다양화이다. 노인수용자나 여성수용자를 전담하거나, 장애인을 수용하는 등의 특수기능을 수행하는 교정시설처럼 민영교도소만의 특수한 기능을 살려 특정 범죄자를 전담하는 등의 특성화를 추진할 필요가 있다. 또한 주기적으로 다양한 프로그램을 개발하고 운영해야 한다. 민영교도소의 가장 큰 장점 중 하나는 국영 교정시설과는 달리 유연하고 창의적인 프로그램 운영이 가능하다는 점이다. 따라서 브라질과 일본의 사례처럼 회복적 사법에 특화되고 지역사회와의 연계를 고려한 프로그램 운영이 가능하다. 이러한 장점을 살려 주기적으로 다양한 프로그램을 개발하고 정비하여 운영한다면 재범률 감소 뿐 아니라 범죄인의 출소 후 안정적인 사회정착에도 영향을 미칠 것이다. 또 다른 방안으로는 민영교도소 입소조건 완화 및 고위험범죄자의 입소 가능성의 검토이다. 현재 민영교도소의 입소조건은 잔여형기 1년 이상 7년 이하의 자 중에서 전과 2범 이하이며 20세 이상 60세 미만인 성인남성으로 한정되어 있다. 그러나 지난 10년간의 운영 경험과 긍정적인 평가를 받고 있는 프로그램 등을 토대로 입소조건을 완화하여 고위험범죄자 혹은 여성수형자, 노인수형자 등 다양한 유형의 수형자의 입소를 검토할 필요가 있다. 다만, 이는 긍정적인 효과를 전제로 하여야 하며, 교정직원의 전문성 강화 역시 수반되어야할 것이다. 둘째, 민영교소도를 통한 과밀수용 해소와 국가 차원에서의 지원 및 감독의 개선이다. 소규모 특수기능 민영교도소를 지역별로 추가 설립한다면, 과밀수용 해소 뿐 아니라 지역사회와 수형자 서로에게 도움이 되는 결과를 얻을 수 있다. 또한 대규모 교정시설 유휴부지에 국가가 별개의 동을 건축하고 운영만을 위탁하는 형식의 반민영교정시설을 고려하는 방안도 논의해볼만 하다. 이외에도 민영교도소 운영에 있어 자율성을 보장하여 더욱 적극적이고 과감하게 프로그램 개발 및 운영을 시도하도록 하며, 민영교도소 직원의 처우 개선, 국영교도소와의 지속적인 성과 공유 등을 통해 국영교도소와 민영교도소 모두의 발전을 도모하는 방안이 있다. 셋째, 민영교도소의 장점을 발판삼아 민영소년원 도입에 대한 지속적인 논의가 필요하다. 기존의 국영교도소가 보안 및 감독 인력 문제로 프로그램을 제한적으로 운영할 수 밖에 없던 것에 비해 상대적으로 유연하게 운영할 수 있는 민영교도소의 처우 프로그램을 소년원에 적용한다면 소년범의 재사회화에 효과적일 것이다. 또한 지역사회와의 연계 가능성에 있어 종교 민영교도소의 경우에는 출소 후에도 지역사회에서 다시 종교기관과 연계될 수 있다. 소년원 역시 종교기관 혹은 민간 단체에 의해 운영된다면 시설 내 교화는 물론 출소 이후 지역사회 종교시설 내지 기관과 연계하여 사회복귀정착을 현실적으로 지원해 줄 수 있을 것이다. 민영소년원 설립 이후에는 민영교도소와 민영소년원이 주기적으로 교류를 한다면 상호 간의 발전에 더욱 도움이 될 것으로 기대할 수 있을 것이다.;Interest on the privatization of corrections in Korea is not a recent phenomenon. In December 1999, based on Article 4-2 of the 「Administrative Criminal Act」, it was allowed to entrust the establishment and operation of prisons to private individuals or corporations, and in January 2000, the 「Act On The Establishment And Operation Of Private Correctional Institutions」 was enacted. Since then, Agape, a foundation, was selected as the subject of entrustment and signed an entrustment contract, and in December 2010, ‘Somang Correctional Institution’, the first and only private prison in Korea, was opened. In addition, on August 21, 2018, the 「Act on the Establishment and Operation of the Private Juvenile Detention Center」 passed the Cabinet meeting, and based on this, the establishment of Private Juvenile Detention Center is being considered. Hence, it seems necessary to continue discussions on the participation of the private sector in the correctional field at the current moment, when the correctional field, which has been considered to be occupied by the public sector exclusively, is partly being transferred to the private sector and the governing principle of correction is evolving from retributivism to edificationism. This study distinguishes correctional facilities into public prison correctional facilities and private prisons to examine the operation status of each facilities and identify problems that each of them is encountering, with a suggestion on improvement measures. As of 2022, there are 53 public correctional facilities and 1 private prison (Somang Correctional Institution) in Korea, and the public prison correctional facility is operated by the Ministry of Justice, on other words, the Korean government, and Somang Correctional Institution is operated by Agape, a foundation commissioned by the government. The private prison was introduced to resolve the overcrowding environment of correctional facilities, reduce the recidivism rate and improve the quality of correctional services through efficient operation and mitigate financial burden. In the early days of its operation, it was considered as as excellent alternative since it contributed in saving the budget for installation and operation of such facilities, but a recent study conducted in Korea pointed out that one private prison can only bring limited effects concerning the overcrowding environment and improvements are required in terms of recidivism. Yet it should be noted that the private prison is not only reducing the budget to some extent, but also applying private prison programs that higly differs from those of public prisons, and both employees and inmates agrees on the need and effectiveness of private prisons. Accordingly, this study examined cases of foreign countries such as the United States, Brazil, and Japan, and reviewed the problems and countermeasures of each country. In the U.S., a for-profit prison is being operated and it is causing a decline in the quality of corrections due to the pursuit of profit and moreover, it is difficult to derive implications from its cases since Korea only has non-profit private prisons. On the other hand, in case of Brazil, which operates non-profit and religious prison, the APAC religious program is developed to educate criminals from the perspective of ‘restorative justice' and to let them return to the society as a member of the community. Since Korea's private prison is also a non-profit religious prison, which is running specialized programs such as IPIR programs, Brazil’s case seems to be a great help. In addition, Japan introduced PFI prisons to resolve overcrowding environment, introduce penal reform and regulatory reform, and they have specialized programs that utilize various treatment and regional characteristics based on creative ideas from the private sector. If this is employed in private prisons in Korea, it will bring an improvement regarding the treatment of prisoners, and will be helpful in resolving the NIMBY phenomenon, under which local residents are being reluctant to establish correctional facilities in residential areas. Analyzing the problems of public prisons, cases of foreign private prisons, and the operation status and effectiveness of domestic private prisons, the future development plans for private prisons can be summarized as follows. First, to diversify the operation of private prisons. It is necessary to promote specialization of public prisons by letting them to be dedicated to specific types of criminals such as elderly or female inmates or disabled people. Also various programs should be regularly developed, maintained and operated. The biggest advantage of private prisons is that it can use flexible and creative programs just like those of Brazil and Japan. Such programs may not only reduce the recidivism rate but also affect the stable resettlement of criminals after they are released from prison. Another measure is to ease the admission conditions of private prisons and review the possibility of high-risk criminals being admitted based on the confidence of positive effects of private prisons. Currently, the conditions for admission to private prisons are limited to adult man who has less than two previous convictions and are 20 to 60 years old and whose sentence is between 1 year to 7 years. However, it is necessary to review the admission of various types of prisoners, such as high-risk criminals, female prisoners, and elderly prisoners, by easing admission conditions based on the past decade's operational experience and programs that have been positively evaluated. However, this should be done under the condition that the private prison is bringing positive effect, and reinforcement of the expertise of correctional staff should also be accompanied. Second, the improvement of support and supervision at the national level. In reality it is difficult to resolve overcrowding environment with only one private prison. Therefore, in relation to the above-mentioned specialized prisons, if small-scale private prisons with special functions are additionally established in each region, not only overcrowding environment but also mutually beneficial results can be obtained by the community and the inmates. In addition, it is worth discussing a plan to consider a semi-private correctional facility in which the state builds a separate building on an unused site for a large-scale correctional facility and the operation of the prison is entrusted to the private sector. Moreover, there can be a plan to ensure the autonomy in the operation of private prisons to try to develop and operate programs more actively and boldly, improve the treatment of private prison employees, and continuously share results with public prisons. Third, it is necessary to continuously discuss the introduction of private juvenile detention centers based on the the advantages of private prisons. Compared to existing public prisons, which had to operate programs with limitations due to the lack of human resources serving the security and supervisory matters, if the treatment programs of private prisons, which can be operated relatively flexible, are applied to juvenile detention centers, it will be effective in resocializing juvenile offenders. In addition, in the case of religious private prisons which can actively engage in the local community, the juveniles may maintain an intimate relationship with the religious institutions in the local community even after being released from detention centers. If such juvenile centers are operated by a religious institution or a private organization, it will be possible to support the resettlement of them in a practical way by using the connection between religious facilities or institutions and the juvenile center in the community after being released from prison. After the establishment of the private juvenile center, if the private prison and the private juvenile center regularly engage in mutual exchage, it will be helpful for the improvement of both parties.