지방자치단체 세입 자율성 연구

Abstract

많은 선진 국가들이 사회적·정치적 상황의 변화에 따라 시장경제 구축과 경제성장, 지역의 다양성 증진, 중앙정부와 지방정부 간의 협력적 관계 등을 위해 지방분권을 추진하였다. 우리나라도 이러한 흐름에 따라 1991년에 지방자치가 부활되었고, 참여정부부터는 지방분권을 국정과제로 설정하는 등 정부의 정책방향으로 지방분권 강화가 포함되는 것이 지배적인 분위기가 되었다. 역대 정부들이 지방분권을 위해 많은 정책들을 만들고 시행하였지만, 지방재정의 질적 측면에서는 아직도 부족한 부분이 많다는 문제가 계속 제기되고 있다. 여전히 국세 대비 지방세 비율은 7:3으로 변화가 없고, 교부세·보조금 등의 중앙정부로부터 지원받는 이전재원이 지자체 재정의 50% 정도를 차지하는 등 중앙정부에 대한 의존도는 더욱 심화되고 있기 때문이다. 이에 본 연구는 지방분권의 전제조건이 되는 재정분권 증진을 위해 지방자치단체의 세입 자율성에 중점을 두고, 종속변수이자 재정분권의 측정 지표로 재정자립도를 활용하였다. 또한 지방세 항목 중 지방세 조건과 원칙에 가장 부합하는 가장 진정한 지방세인 재산세를 독립변수로 활용하여, 지방세 내 재산세 비중의 변화가 재정분권 수준인 재정자립도에 어떠한 영향을 미치는지를 연구문제로 설정하여 실증적 분석을 진행하였다. 기존 선행연구에서도 재정자립도에 영향을 미치는 결정요인으로 지방세, 인구밀도(혹은 인구수), 산업구조, 주민재산, 1인당 GRDP(지역내총생산) 등 다양한 변수와의 관계를 분석해 왔으나 재산세와 재정자립도 간의 관계에 대한 연구는 미흡한 편이었다. 먼저 재정자립도에 영향을 미치는 요인들을 선행연구를 통해 살펴보고, 통제변수 요인들을 찾아내었다. 또한 현재 우리나라의 재산세 제도 내용을 살펴보고, 지방세에 속하지만 지자체에 실질적인 결정권한이 없는 문제점을 확인하였다. 우리나라의 재산세 비중이 적절한지를 평가하기 위해 주요 OECD 국가들의 재산세 비중 실태를 추가로 살펴보았고, 우리나라의 재산세 비중이 굉장히 낮다는 사실을 확인하였다. 연구가설은 ‘재산세 비중이 재정자립도 향상에 긍정적인 영향을 미칠 것이다’로 설정하여, 독립변수를 재산세 비중으로, 종속변수를 재정자립도로, 통제변수를 인구학적 요인 및 재정적 요인 등의 변수로 설정하였다. 실증적 분석을 진행하기 위해, 2012년부터 2019년까지 특별·광역시의 광역자치단체와 시·군 기초 자치단체의 주요 변수 데이터를 수집하여 패널 회귀분석을 실시하였다. 이분산성 검정과 자기상관성 검정, 하우스만 검정을 통해 합동 OLS 분석 방법보다 고정효과모형 분석이 더 적합하다는 결론을 얻었고, 고정효과모형 분석의 결과는 다음과 같았다. 독립변수인 재산세 비중은 종속변수인 재정자립도에 통계적으로 유의미한 정(+)의 영향을 미치며, 재산세가 1단위 증가 시 재정자립도는 0.2326만큼 증가하는 것을 확인하였다. 통제변수와 종속변수 간의 관계를 살펴보면, ln3차 산업 사업체수와 1인당 GRDP(지역내총생산)도 지자체 재정자립도에 통계적으로 유의미한 긍정적인(+) 영향을 주는 것으로 분석되었다. 2차 산업 사업체수는 지자체 재정자립도에 통계적으로 유의미한 부(-)의 영향을 미치며, 인구밀도, 지역면적은 본 연구의 분석 결과에 따르면 재정자립도에 통계적으로 유의미한 효과를 미치지 않는 것으로 확인되었다. 이러한 분석결과를 토대로 본 연구의 시사점 몇 가지를 도출하였다. 첫째는 그동안 연구가 미흡했던 재산세와 재정자립도 간의 관계를 실증적으로 분석해 보았다는 것이다. 본 연구는 지자체의 재정자립도 향상 및 재정분권을 위해 재산세 수입을 확대하자는 이론적 논의들을 실증적으로 뒷받침 할 수 있을 것이라고 기대한다. 둘째, 우리나라는 재정분권 및 지방분권을 위해 지자체의 재산세 비중을 확대하여야 한다는 것이다. 주요 OECD 국가들의 평균에 비해서도 우리나라는 재산세가 포함된 부동산 보유세(재산세+종합부동산세) 비중이 낮으며, 지방분권이 발달한 미국, 캐나다, 영국 등에 비해서는 굉장히 많은 차이로 부동산 보유세 비중이 낮다. 우리나라도 지방분권과 재정분권의 증진을 위해서는 지자체의 자체 재원 조달능력을 높여야 하고, 이를 위해 지방세의 조건과 원칙에 가장 부합하는 좋은 지방세로서의 재산세 비중을 높여야만 한다. 또한 부동산 보유세에 포함되는 종합부동산세도 주요 OECD 국가들과 마찬가지로 지방세로 운용하여야 할 것이다. 또한 실질적인 지방정부의 자체재원 조달 능력을 높이기 위해서는, 재산세가 진정한 지방세로서 지방정부에서 결정이 될 수 있게 관련 권한을 현재 국토부 및 국회에서 지방정부 및 지방의회로 이양하는 것도 필요하다. 실제 미국과 캐나다 등 주요 국가들은 지방정부에서 재산세액을 결정하는 과세표준 평가와 결정의 권한을 가지고 있다. 뿐만 아니라 프랑스는 재산세 세율 또한 지방의회에서 결정한다. 이러한 지방분권이 발달한 국가들의 재산세 운영 방식을 참고하여 우리나라도 과세표준 평가와 결정을 지방정부로 이양하거나, 세율을 국회가 아닌 지방의회에서 결정하는 등의 방안을 검토해볼 필요가 있다. 이러한 방법이 진정한 과세자주권을 실현할 수 있는 방법이자, 자체세원으로서의 재산세 특성을 더욱 강화시키는 것이며 재정분권을 강화시킬 수 있는 방법이라고 생각된다.;Many advanced countries have promoted decentralization to establish a market economy, economic growth, increase regional diversity, and cooperative relations between the central and local governments in accordance with changes in social and political situations. In Korea, local autonomy was revived in 1991 following this trend, and starting from the participatory government, decentralization was set as a national task, and it became a dominant atmosphere to include strengthening decentralization as a government policy direction. Although successive governments have created and implemented many policies for decentralization, the issue of the lack of quality in local finance continues to be raised. This is because the ratio of local taxes to national taxes remains unchanged at 7:3, and dependence on the central government is intensifying, with transfer funds supported by the central government such as grant taxes and subsidies accounting for about 50% of local government finances. Therefore, this study focused on tax autonomy of local governments to promote fiscal decentralization, which is a prerequisite for decentralization, and used the degree of financial independence as a dependent variable and a measure of financial decentralization. In addition, by using property tax, which is the most genuine local tax among local tax items, as an independent variable, we set as a research question how the change in the proportion of property tax in local tax affects the level of financial independence, which is the level of financial decentralization, for empirical analysis. Existing studies have also analyzed the relationship with various variables such as local tax, population density (or number of population), industrial structure, resident property, and per capita GRDP (gross regional domestic product) as determinants that affect financial independence. However, studies on the relationship between property tax and financial independence were insufficient. First, the factors influencing financial independence were examined through previous studies, and control variable factors were identified. In addition, the contents of the current property tax system in Korea were examined, and problems that belong to local taxes but do not have the actual decision-making power in local governments were identified. In order to evaluate whether Korea's property tax share is appropriate, we additionally looked at the property tax share of major OECD countries, and confirmed that Korea's property tax share is very low. The research hypothesis was set as 'the proportion of property tax will have a positive effect on the improvement of financial independence', and the independent variable was set as the proportion of property tax, the dependent variable was the degree of financial independence, and the control variables were set as variables such as demographic and financial factors. In order to conduct an empirical analysis, panel regression analysis was conducted by collecting data on major variables of metropolitan municipalities in special and metropolitan cities and municipalities in cities and counties from 2012 to 2019. Through the heteroscedasticity test, autocorrelation test, and Hausman test, it was concluded that the fixed-effects model analysis was more appropriate than the joint OLS analysis method, and the results of the fixed-effects model analysis were as follows. It was confirmed that the independent variable, the property tax share, has a statistically significant (+) effect on the dependent variable, the degree of financial independence, and that a 1 unit increase in property tax increases the degree of financial independence by 0.2326. Looking at the relationship between the control variable and the dependent variable, it was analyzed that the number of businesses in the lntertiary industry and GRDP (gross regional domestic product) per capita also had a statistically significant positive (+) effect on the financial independence of local governments. The number of businesses in the secondary industry has a statistically significant negative (-) effect on the degree of financial independence of local governments, and according to the analysis results of this study, it was confirmed that population density and regional area do not have a statistically significant effect on the degree of financial independence. Based on these analysis results, some implications of this study were derived. The first is to empirically analyze the relationship between property tax and financial self-sufficiency, which has been insufficiently studied in the past. It is expected that this study will be able to empirically support theoretical discussions about expanding property tax revenues for the improvement of financial independence and financial decentralization of local governments. Second, Korea needs to expand the share of property tax in local governments for fiscal decentralization and decentralization. Compared to the average of major OECD countries, Korea has a low share of real estate holding tax (property tax + comprehensive real estate tax), including property tax. In Korea, in order to promote decentralization and financial decentralization, local governments need to increase their ability to raise their own finances, and to this end, the proportion of property tax as a good local tax that best meets the conditions and principles of local tax must be increased. In addition, comprehensive real estate tax, which is included in real estate ownership tax, should be operated as a local tax, just like major OECD countries. In addition, in order to increase the ability of local governments to raise their own finances, it is also necessary to transfer the relevant authority from the current Ministry of Land, Infrastructure and Transport and the National Assembly to local governments and local councils so that property tax can be decided by local governments as true local taxes. In fact, major countries such as the United States and Canada have the authority to evaluate and determine the tax base that determines the amount of property tax in local governments. In addition, in France, property tax rates are also determined by local councils. Referring to the property tax operation methods of countries with developed decentralization, Korea also needs to review measures such as transferring tax base evaluation and decision to local governments or determining tax rates at local councils rather than the National Assembly. This method is thought to be a way to realize true taxation sovereignty, further strengthen the property tax characteristics as an independent tax source, and a way to strengthen fiscal decentralization.