공공기관 지방이전 정책이 국가균형발전에 기여하였는가?

Abstract

Since 1970s, the republic of Korea government transferred many public institutions to local regions to reduce overcrowding in metropolitan cities and to enhance an independence in local regions. Recently, relocation of other public institutions remained in a metropolitan city become a policy issue, such as the national assembly of the republic of Korean in Se-jong city, government organizations, and newly formed public institutions. Enormous budget, time, and effort are invested for this relocation policy; however, empirical evaluations of this policy have not been conducted properly. Therefore, it is necessary to conduct empirical evaluations on both impacts and effects of the relocation policy before proceeding additional relocations of government organizations and public institutions to local regions. In this paper, we exam how the local relocation policies contributed to the balance of nationwide development based on empirical data and propose a research question as “Did the local relocation policy contribute to the balance of nationwide development?” By doing so, policy makers better understand a local relocation policy they made and develop more effective policy in the future. For the research question, we studied theoretical backgrounds and previous researches on ‘a balanced development’ in nationwide. We examine a current status of a relocation policy of public organizations and institutions in Korea and conclude that the relocation policy in Korea seriously considers economic impacts on local regions. Further, the relocation policy of public institutions is not limited to government-affiliated public enterprises and public institutions; it includes relocation of the central government departments as well. Case studies on the relocation of domestic and foreign public institutions show that different social and historical backgrounds of a country influence a way of execution and results of a relocation policy. Previous researches defined that even an identical policy can be evaluated positively or negatively depending on 1) analysis methods, 2) periods of data used, or both. Most domestic researches focused on a prediction of policy effects or proper directions for a future policy implementation. There are a few numbers of studies based on empirical data; however, even the empirical studies are limited in specific regions or special cases. Foreign studies more focus on the effects of public institution relocation along with employment issues and examine a labor force movement. On the other hand, Korean studies more focused on economic impacts of a relocation policy on local relocation regions. In this paper, the analysis of public institution relocation policy 1) focuses the impacts on a local economy, 2) expands research periods to include before and after implementations of relocation policies, and 3) examines the policy effects nationwide. The research subjects are 1) the transfer policy to Daejeon in the 1990s and 2) the transfer policy to innovative cities. Both of the transfer policies target a balance of nationwide development. Quasi-experimental method, difference-in-differences, and panel fixed effect analysis are applied to conduct this research. When the relocation policy to Daejeon was developed in the 1990s, statistical data for local governments were not available. Due to unavailable data, we conducted empirical analysis with the panel data for 15 metropolitan cities and provinces in the period from 1994 to 2018. As a result, we found that the primary difference between the treated group and the control group was statistically significant for the both before and after relocations of public institutions. However, difference-in-difference(DID) value indicated that the effects of relocation policy for pure public institutions were not statistically significant. The transfer policy to innovative cities is established when statistical data were available in a local government level. Therefore, panel data were constructed and empirically analyzed for 17 metropolitan cities &provinces and 152 cities & counties in the periods from 2007 to 2018. The analysis unit was divided into 1) metropolitan city and province unit and 2) city and county unit. For an analysis of the first ‘metropolitan city and province unit, DID analysis was conducted assuming each year as an implementation point of policy for 2012, 2013, and 2014 because 1) the policy beneficiary group (a treated group) has not changed since 2014, and 2) the parallel trend of dependent variables is observed from 2012 to 2014. According to the result, the DID value - the net effect of the policy - was not statistically significant. The statistics indicate that the effect of the relocation policy was poor in terms of its validity. For a ‘city and county unit’ analysis, the policy beneficiary group (a treated group) was divided into two: 1) by restricting a policy beneficiary group only in the relocation regions and 2) by defining a policy beneficiary group as both relocation regions and its near community region. When a policy beneficiary group is strictly restricted in the relocation regions, parallel trend was observed from 2012 to 2017. That is, DID analysis was conducted considering each year between 2012 and 2017 as an implementation point of a relocation policy. The DID analysis indicates 1) that the growth rate of GRDP (gross regional domestic product) was higher in the relocation regions (a treated group) compared to the no-relocation regions (a control group) and 2) that the growth rate gap of GRDP between the relocation regions and the no-relocation regions becomes bigger. Relatively less developed region is selected as a relocation target (a treated group) in a development process of a relocation policy. Higher growth rate of GRDP in the relocation regions explains gaps and reduces the growth rate gap between relocation regions (a treated group) and no-relocation regions (a control group). That is, it can be concluded that a relocation policy of public institution achieved the balance of nationwide development. When a policy beneficiary group includes both in a relocation region and its near community region, a parallel trend was not observable in all years. Consequently, simple DID analysis could not verify the policy effect. Therefore, a regression analysis with control variables was conducted to explain impacts of a relocation policy. The result of the regression analysis explains that the estimated value of effect (TxD) of public institution relocation was statistically significant when a relocation policy was implemented in 2013, 2014, 2015, and 2017. The estimated value of effect(TxD) was negative until 2014 and turns to positive from 2015. The positive effects of the relocation of public institution began from 2015. Based on the result above, it could be inferred that a relocation scale of public institutions important, and the relocation scale should be accumulated up to 2015 at least to positively influence both a relocation region and its near community region. Based on the above analysis, several political implications can be derived for a successful and effective local relocation policy of public institutions. First, many public institutions should be relocated to a various area over a long period of time. Second, a relocation policy is less effective in the metropolitan city and province unit level. That is, a relocation policy should be implemented in the city and county unit level. Third, policy makers should develop policies that can positively influence both a relocation region and its near community region. In addition, they should consider a time lag to correctly evaluate effects of a relocation policy. In last, in order to achieve a balance of nationwide development, a relocation policy of public institutions should consider social and political differences among relocation target regions and try to reduce the gap among them. To develop better and more effective relocation policy, government institutions should actively communicate and participate in a policy making process, and relocation policy should be developed beyond a space-oriented policy of the Ministry of Land, Infrastructure, and Transport.;우리나라의 공공기관 지방이전 정책은 수도권 과밀 해소와 지방의 자립화를 목표로 1970년대부터 추진되었다. 최근 국회 세종의사당 추진을 비롯하여 지방이전 대상에서 제외되었던 공공기관과 공기업, 신규설립 공공기관 등을 대상으로 한 공공기관 지방이전 정책이 정책이슈로 재등장하였다. 막대한 비용과 인력을 투입하여 공공기관 지방이전 정책이 실행되었지만, 아직까지 실증 데이터를 기반으로 한 정책평가는 거의 이루어지지 않았다. 따라서 추가적인 공공기관 지방이전을 추진하기에 앞서 과거에 시행된 혹은 현재 시행중인 공공기관 지방이전 정책을 실증데이터를 토대로 정책효과를 객관적으로 평가할 필요성이 있다. 이에 본 연구는 공공기관의 지방이전 정책이 지역 균형발전을 도모하여 국가균형발전에 기여하였는지를 확인하고, 이를 통해 향후 정책의 추진 방향을 제시하고자 ‘공공기관 지방이전 정책이 국가균형발전에 기여하였는가?’를 연구질문으로 설정하였다. 연구문제 해결을 위해 연구의 배경이 되는 균형발전의 개념과 우리나라의 공공기관 지방이전 정책 현황 등 이론적 배경과 선행연구를 살펴보았다. 지역정책의 일환으로 경제적 관점에 초점이 맞추어져 추진된 우리나라의 공공기관 이전정책은 지방 이전의 대상이 정부부문 외의 정부산하 공기업이나 공공기관만으로 한정하지 않고 중앙정부의 부처 이전을 포괄하고 있음을 확인하였다. 국내·외 공공기관 이전 사례를 통해 각 나라의 사회적·역사적 배경이 정책의 추진방법과 효과에 영향을 주었다는 점을 발견할 수 있었다. 선행연구 분석결과 동일한 정책을 연구주제로 한 경우에도 분석방법과 활용한 데이터의 기간에 따라 정책효과에 대한 평가는 긍정과 부정으로 나뉘었다. 특히 국내 연구 대부분이 정책효과 예측연구 이거나 향후 정책추진 방향을 제시한 연구들이었다. 일부 실증데이터를 기반으로 한 연구가 있었으나 대부분 특정 지역이나 사례를 대상으로 한 연구라는 한계를 확인하였다. 또한, 해외 연구는 노동력 이동에 기반한 고용관점에서 공공기관 이전정책의 효과를 분석하고 있어 우리나라 연구들과는 관점이 달랐다. 따라서 본 연구는 지역경제적 효과에 초점을 맞추어 공공기관 지방이전 정책의 효과를 분석하되 정책실행 이전과 이후를 포괄할 수 있도록 연구의 시간적 범위를 확대하고, 공간적 범위는 전국으로 설정하여 정책효과를 살펴봄으로써 선행연구들과의 차별성을 확보하고자 하였다. 연구의 대상은 ‘국가균형발전’을 명시적 정책목표로 설정하고 추진한 (1) 1990년대 대전으로의 이전(3차 이전)과 (2) 혁신도시 등으로의 이전(4차 이전)정책이다. 준 실험방법(quasi-experimental)인 이중차분법(Difference-in-Diffrences)과 패널고정효과(panel fixed effect)분석을 연구방법으로 활용하였다. 1990년대 대전으로의 이전정책(3차 이전)의 수립시기는 자치단체 단위의 통계가 작성되지 않은 시기인 점을 고려하여 15개 광역시·도를 대상으로 1994년부터 2018년까지의 패널데이터를 구축하여 실증분석 하였다. 분석결과 이전지역(treated group)과 미이전 지역(control group) 그룹 간 일차차분값은 공공기관 지방이전 전(before)과 후(since) 모두 통계적으로 유의미한 차이를 보였으나, 순수한 공공기관 이전 정책의 효과를 보여주는 이중차분값(DID)은 통계적으로 유의미하지 않아 공공기관 지방이전 정책의 효과라고 결론 내리기 어려웠다. 혁신도시 등으로의 이전정책(4차 이전)은 시기적으로 자치단체 단위의 통계가 작성된 후인 점을 고려하여 17개 광역시·도와 152개 시·군을 대상으로 2007년부터 2018년까지의 패널데이터를 구축하여 실증분석 하였다. 분석 단위는 ‘광역시·도’와 ‘시·군’으로 나누어 분석을 진행했다. 첫 번째 ‘광역시·도’ 단위 분석에서는 2014년 이후 정책수혜지역(treated group)이 변하지 않은 점과 종속변수의 평행추세가 2012년∼2014년까지 성립한다는 점에 근거하여 2012년부터 2014년까지 각 연도를 정책 실행 시점으로 하여 이중차분분석을 실시하였다. 그 결과 정책의 순효과인 이중차분값이 통계적으로 유의하지 않아 정책효과로서의 타당성이 떨어졌다. 두 번째 ‘시·군’ 단위 분석은 정책수혜지역(treated group)을 (1) 이전지역만으로 설정한 경우와 (2) 이전지역의 주변 지역생활권을 포함한 경우로 나누어 분석하였다. 이전지역만을 정책수혜지역(treated group)으로 한 경우, 2012년∼2017년까지의 모든 정책실행 연도에서 평행추세가 성립함에 따라 각각의 연도를 정책실행 시점으로 하여 이중차분분석을 실시하였다. 그 결과 이전 지역(treated group)의 지역내총생산 성장률이 미이전 지역(control group)에 비해 높게 나타났으며 두 그룹 간 성장률의 격차는 벌어졌다. 하지만 공공기관 이전정책 수립 시 상대적으로 낙후된 지역을 이전지역(treated group)으로 선정하였다는 점에서 이전지역의 성장률이 높은 것은 두 그룹 간 지역총생산의 격차가 줄어드는 것을 의미하므로 균형발전 정책목적에 부합하는 효과를 보인 것이라 할 수 있었다. 정책수혜지역(treated group)에 지역생활권을 포함한 경우는 정책실행 시점을 어느 해로 설정하여도 평행추세가 성립하지 않아 단순 이중차분법을 통한 정책효과 검증은 불가능하였다. 이에 통제변수를 포함한 회귀분석만 실시하여 정책의 영향을 확인하였다. 그 결과 공공기관 이전 후(since) 이전지역의 효과(T×D)의 추정값은 정책실행 시점이 2013년, 2014년, 2015년, 2017년에서 통계적으로 유의미하였다. 다만 2014년까지는 추정값이 (-)를 보이다가 2015년부터 (+)로 바뀌었다. 이러한 결과는 2015년부터 공공기관 이전에 따른 긍정적인 효과가 나타나기 시작한다는 신호로 볼 수 있다. 또한, 공공기관 지방이전의 규모가 2015년 정도로 누적되어야 지역생활권으로까지의 가시적인 정책효과가 나타날 수 있다는 점도 유추할 수 있었다. 이상의 분석 결과를 토대로 성공적인 공공기관 지방이전 정책 추진을 위한 몇 가지 정책적 시사점을 도출하였다. 첫째, 장기간에 걸쳐 다수의 기관이 여러 지역으로 분산 이전을 추진해야 한다는 점이다. 둘째, 공공기관 지방이전 정책의 단위를 광역시·도 단위로 설정하여 추진하면 의도한 정책효과를 얻기 어려우므로 시·군 단위로 정책에 접근하는 것이 필요하다는 점이다. 셋째, 추가적인 정책의 수립 시 공공기관이 이전한 지역과 함께 주변 지역을 포함한 지역생활권을 하나의 영역으로 정책을 추진하되 정책효과가 나타나는 시차를 고려해야 한다는 것이다. 마지막으로 공공기관 지방이전 정책이 균형발전 효과를 가져오기 위해서는 지역 간 사회적·정치적 요소 격차 해소를 위한 정책이 함께 고려되어야 하므로 국토교통부 중심의 ‘공간’ 정책에서 벗어나 다양한 부처의 적극적인 참여를 바탕으로 정책이 설계되어야 한다.