젠더관점에서 본 보육정책 담론

Abstract

저출산 문제는 세계적인 사회문제가 되고 있다. 특히 우리나라는 더욱 심각한 상황으로 OECD 국가에서 가장 낮은 출산율을 기록하고 있다. 1960년대 이후 경제성장이 고도화된 이래 정부 주도의 출산억제정책으로 가족계획사업이 시행되었다. 더불어 여성 교육수준의 상승 및 경제적인 활동의 참여 확대 등 사회·문화적 변화 가운데 지속적으로 감소한 출산율은 다른 나라와 비교할 때 그 속도와 정도는 가파르게 진행되어 왔다. 이처럼 급격하고 장기적인 초저출산 추세에 대응하여 2000년대에 들어서부터 현재까지 다양한 차원에서 저출산 관련 정책들이 시도되어 왔다. 그럼에도 불구하고 저출산 대응정책은 대표적인 정책실패로 평가되고 있다(원숙연, 최윤희: 2018). 저출산 문제는 단순하지 않은 문제이다. 가족구조 안에서 남성과 여성의 관계, 노동시장을 비롯한 사회적 환경, 가치관 등 복잡하게 얽혀서 나타나는 사회적 현상이다. 그렇다면 왜 정부의 정책적 다양한 시도에도 불구하고 한국은 초저출산의 위기에 봉착하게 된 것인가? 이 문제에 대한 답은 다양한 차원에서 접근할 수 있으나 본 연구는 젠더 관점에서 수행되어온 연구들에서 제기한 근본적인 물음인 “여성과 관련한 정책적 또는 학문적 관심과 여성(관련) 정책의 수적 증가가 젠더 관계의 건전성 즉, 양성평등과 직결되는가” 그리고 “국가의 정책 속에서 여성과 남성 간의 관계(gender relations)가 어떻게 규정·통합되는가”(원숙연, 2003:228)의 연장선상에서 저출산 대응정책의 일환인 보육정책을 국회 상임위원회의 담론을 통해 탐색하고자 한다. 본 연구가 보육정책에 초점을 두는 이유는 그동안 정부의 저출산 관련 정책의 중심이 보육에 맞추어져 있었기 때문이다. 분석의 과정에서 젠더관점을 적용하고자 한다. 젠더관점이란 남성과 여성간의 권력관계와 사회적 맥락이 함께 고려되는 것을 의미한다. 그러므로 본 연구는 “한국의 보육정책과 관련한 담론은 젠더적 관점을 반영하였는가”라는 기본적인 물음에서 출발해 정책의 공식적 참여자인 국회의원이 상임위원회 담론장에서 발언을 통해 저출산과 보육정책의 관계를 어떻게 규정하고 해석하고 있는지를 ‘보육’, ‘아이돌봄’, ‘저출산’ 등의 용어를 중심으로 국회 회의록의 내용 분석을 통해 확인하고자 했다. 연구 결과, 노무현 정부에서 초기 보육정책은 주무부서를 보건복지부에서 여성가족부로 이관함으로써 보육의 공공성 강화를 목표로 젠더적 관점에서 여성의 노동력과 경제활동 참여를 인정하고 여성이 가정 내 양육자로서의 역할을 하도록 구조화된 성차별적 젠더 패러다임을 전환하는 정책적 기반을 마련하였다. 하지만 노무현 정부의 보육정책 방향과는 단절적으로 실행된 이명박 정부의 아이사랑플랜은 보육예산 증액과 바우처제도의 도입으로 보육 대상자에게 보육료가 직접 지급되는 계기를 마련하였으나 여성 경제활동 지원보다 가정에서 돌봄자 역할을 중요시하는 성역할 분리레짐으로 역행하는 것을 발견할 수 있었다. 또한 박근혜 정부는 제2차 중장기 보육기본계획을 통해 무상보육료의 대상범위 확대, 양육수당 범위 확대, 국공립, 직장, 공공형어린이집 등 보육시설을 늘려 무상보육정책의 확대 효과가 나타났지만 무상보육정책의 확대는 정치와 선거 아젠다의 수단으로 활용되어 급하게 도입된 정책이기에 젠더적 관점에서 여성의 일-가정 양립지원을 위한 젠더레짐이 충분히 반영되지 못한 채 시행되어왔다고 해석할 수 있다. 젠더레짐의 측면에서는 개인소득자-양육자모델과 성역할분리모델이라는 두 가지 성격의 젠더레짐이 동시에 나타난 것으로 확인할 수 있다. 문재인 정부는 노무현 정부 때 처음 시도되었던 ‘돌봄의 사회화’라는 핵심과제가 재등장했고 일-가정 양립모델의 지원을 위해 보육의 공공성을 강화하고자 한 측면에서 개인적 소득자-일·가정 양립모델을 바탕으로 젠더적 관점의 보육정책 도입을 시도하고 있음을 확인할 수 있었다. 각 정부별 보육정책 방향의 변화와 더불어 국회의 담론장인 상임위원회 담론의 흐름도 각기 다른 내용으로 변화를 나타내었다. 여성가족부에서 보육정책을 추진했던 2004년부터 2007년 기간은 여성가족위원회 담론에서 여성의 일-가정 양립지원, 경제활동지원이라는 젠더적 관점 하에 추진된 보육정책을 발견할 수 있고 담론에 참여한 여야 정당과 무관하게 보육정책을 젠더 관점에서 논의하는 국회의원의 발언의 내용과 빈도 등을 통해 확인할 수 있었다. 이후 2008년 정권 교체와 더불어 보건복지부로 재이관된 보육정책은 현재까지 국회 보건복지위원회 담론에서 논의된다. 하지만 이때 등장한 보육담론은 각종 선거를 전후한 시기에 여야 정당간의 정치적 이해관계에 의한 정책 경쟁구도로 급증하는 행태를 보였고 이러한 양상은 남성 국회의원의 발언행태나 빈도 등을 통해 확인할 수 있었다. 즉, 젠더적 관점을 반영한 보육정책보다 보육인프라 중심의 당면한 현안과 선거시기가 맞물려 선거아젠다로써 정치적 논쟁의 의제로 활용되었음을 발견할 수 있었다. 또한 보건복지위원회 담론에서 보육담론의 주변화와 구성원의 젠더적 관점의 인식부재는 보육정책과 저출산 대응책과 관련한 발언의 내용을 통해서도 확인할 수 있었다. 동 기간 여성가족위원회 담론의 흐름도 비슷한 양상으로 전개되어 젠더적 관점의 보육정책논의는 주변화된 것으로 나타났고 선거시기마다 보육관련 발언의 증가되는 행태가 나타나 여성가족위원회 담론에서도 보육정책은 젠더적 관점의 인식이 부재한 가운데 양 상임위원회에서 분리된 담론으로 지금까지 전개되어 왔음을 알 수 있었다. 이상의 결과에서 본 연구는 국회 담론과정에서 저출산 대응책의 실패 원인은 지금까지 추진되었던 보육정책도 포함하고 있음을 회의록 분석을 통해 발견하였고 젠더적 관점을 전제로 여성의 삶의 역학관계를 반영하는 보육담론의 통합적 전개와 젠더적 관점의 도입이 보육의 공공성 확대로 나아가는 보육의 정책적 방향을 제안했다는 점에서 연구의 의미를 가진다.;The low fertility problem has become a global social problem. In particular, Korea has the lowest fertility rate among OECD countries. Since the economic growth in the 1960s has been advanced, the family planning project has been implemented as a government-led fertility control policy. In addition, the fertility rate, which has continuously decreased amid social and cultural changes such as the increase in women's educational level and increased participation in economic activities, has progressed at a steep pace and degree compared to other countries. In response to this rapid and long-term trend of extremely low fertility, policies related to low fertility have been attempted at various levels from the 2000s to the present. Nevertheless, the low fertility response policy is evaluated as a representative policy failure (Suk-Yeon Won, Yoon-Hee Choi: 2018). The low fertility problem is not a simple problem. It is a social phenomenon that appears as a complex entangled relationship between men and women within the family structure, the social environment including the labor market, and values. Then, why did Korea face a crisis of ultra-low fertility despite the government's various policy attempts? The answer to this question can be approached from various dimensions, but this study focuses on the fundamental question posed by studies conducted from a gender perspective: “The increase in the number of policy or academic interest in women and the number of women’s (related) policies is related to gender relations. Childcare as part of a policy to counter the low fertility as an extension of soundness, that is, is it directly related to gender equality? The policy is explored through the discourse of the Standing Committee of the National Assembly. The reason this study focuses on childcare policy is that the government's policy on low fertility has been focused on childcare. I would like to apply a gender perspective in the process of analysis. The gender perspective means that the power relationship between men and women and the social context are considered together. Therefore, this study starts from the basic question, “Does the discourse on childcare policy in Korea reflect a gender perspective?” and how the relationship between the low fertility and childcare policy is defined by the member of the National Assembly, an official participant in the policy, speaking in the discourse of the Standing Committee. It was attempted to confirm whether or not the interpretation of the results of the National Assembly meeting minutes was conducted focusing on terms such as 'childcare', 'childcare', and 'low fertility'. As a result of the study, the initial childcare policy of the Roh Moo-hyun administration was aimed at strengthening the public nature of childcare by transferring the responsible department from the Ministry of Health and Welfare to the Ministry of Gender Equality and Family. The policy basis was laid to transform the structured gender-discriminatory gender paradigm. However, the Child Love Plan of the Lee Myung-bak administration, which was implemented in a disconnected manner from the direction of the Roh Moo-hyun administration's childcare policy, provided an opportunity to directly pay childcare fees to the childcare recipients by increasing the childcare budget and introducing a voucher system. It was found that there was a retrograde with the gender role separation regime that emphasized the role of the child. In addition, the Park Geun-hye government expanded the scope of free childcare fees, expanded the scope of childcare allowances, and increased childcare facilities such as public, public, workplace, and public daycare centers through the 2nd mid- to long-term basic plan for childcare. Since the expansion of the free childcare policy was used as a means of political and election agendas and was introduced urgently, it can be interpreted that the gender regime for women's work-family balance support has not been sufficiently reflected from a gender perspective. In terms of the gender regime, it can be confirmed that two types of gender regimes, the individual income earner-caregiver model and the gender role separation model, appeared at the same time. In the Moon Jae-in administration, the core task of 'socialization of care', which was first attempted during the Roh Moo-hyun administration, reappeared, and based on the personal income earner-work-family balance model, in order to strengthen the public nature of childcare to support the work-family balance model. It was confirmed that they were trying to introduce childcare policies from a gender perspective. Along with the change in the direction of each government's childcare policy, the discourse flow of the Standing Committee, which is the discourse of the National Assembly, also changed with different contents. In the period from 2004 to 2007, when the Ministry of Gender Equality and Family promoted childcare policy, in the discourse of the Gender Equality and Family Committee, the childcare policy promoted from the gender perspective of women's work-family balance support and economic activity support can be found and the opposition parties participating in the discourse Regardless of gender, it was possible to confirm the content and frequency of the remarks of members of the National Assembly discussing childcare policies from a gender perspective. After the change of government in 2008, the childcare policy transferred to the Ministry of Health and Welfare is still discussed in the discourse of the National Assembly Health and Welfare Committee. However, the discourse on childcare that appeared at this time showed a rapidly increasing pattern of policy competition based on political interests between the opposition parties in the period before and after various elections, and this aspect could be confirmed through the behavior and frequency of male members of parliament. In other words, it was found that the current issues centered on childcare infrastructure and the election period were intertwined, rather than childcare policies that reflected gender perspective, and were used as an agenda for political debate as an election agenda. In addition, the marginalization of childcare discourse in the discourse of the Health and Welfare Committee and the lack of awareness of the gender perspective of members can be confirmed through the contents of remarks related to childcare policy and countermeasures against low fertility. During the same period, the discourse flow of the Gender Equality and Family Committee also developed in a similar pattern, indicating that discussions on childcare policy from a gender perspective were marginalized. In the absence of awareness, it can be seen that the two standing committees have developed as separate discourses so far. From the above results, this study found that the cause of the failure of the countermeasures against the low birth rate in the parliamentary discourse process includes the childcare policy that has been promoted so far, and the childcare discourse reflecting the dynamics of women's life based on the gender perspective This study is meaningful in that the integrated development of childcare and the introduction of a gender perspective suggested a policy direction for childcare to expand the public nature of childcare.