학생부종합전형의 정책변동 분석

Abstract

대입제도는 교육과정과 평가에 이르는 모든 부분에 영향을 미치는 핵심적인 교육문제이다. 학생부종합전형은 학교교육을 내실화하여 다양한 인재를 길러내고, 선발의 자율성과 다양성을 추구하기 위하여 2007년에 도입되었다. 정부 주도의 지원사업을 통하여 도입된 학생부종합전형은 자기주도성과 수업 참여도가 높은 학생선발이라는 소기의 성과를 이루었으나, 10% 내외의 선발인원으로 출발하여 전형을 확대하는 과정에서 불명확한 평가기준으로 학생·학부모에게 사교육을 유발하는 전형, 불공정한 전형이라는 오명도 함께 얻었다. 전형의 공정성에 관한 논란은 지속적으로 발생한 학교생활기록부 조작 사건과 고위공직자 자녀의 입시부정 사건, 학생부종합전형을 준비하는 과정에서 발생한 사교육 과열을 다룬 TV 드라마의 흥행과 함께 전국민적인 관심사가 되었으며, 2018년과 2019년 사이 두 차례의 정책변동을 불러왔다. 학생부종합전형의 공정성에 관한 문제는 비단 학생들뿐만이 아니라 학부모와 교사의 문제이기도 하며, 대학입시가 학생들의 미래설계와도 직결된다는 면에서 전 생애에 걸쳐서 중요하기 때문에, 교육수요자와 교육전문가 모두가 납득할 수 있는 대입제도가 필요하다. 이에 본 연구는 학생부종합전형의 정책변동과정 분석을 통해 제도개선을 위한 시사점을 도출하는 것을 목적으로 한다. Kingdon의 정책흐름모형을 통하여 최근 두 차례의 정책변동에 영향을 미친 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름을 살펴보고 정책활동가들의 활동을 확인하였으며, 해당 기간 언론기사의 토픽을 구조적 토픽 모형 (Structural Topic Model: STM)을 사용하여 분석하였다. 도출된 토픽을 통하여 정책흐름모형에 의한 각 흐름과 정책활동가들의 영향력을 확인하고, 이러한 토픽이 2022학년도 대학입학제도 개편방안과 2024학년도 대입제도 공정성 강화방안에 어떻게 반영되었는지 교육부의 대입개편 보고서를 통하여 확인하였다. 본 연구에서 나타난 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 학생부종합전형 1차 위축기는 시험지 유출사건, 고위공직자 자녀 입시부정 사건 등의 정책문제의 흐름과 대통령 선거, 교육감 선거 등의 정치의 흐름, 서울시교육청과 더불어민주당이 중심이 된 정시확대의 정책대안이 결합하였으며, 정책의 창이 열린 주요한 계기는 학생부종합전형과 관련한 부정사례의 누적과 교수논문의 미성년 자녀 공저자 끼워넣기 사건으로 볼 수 있다. 이 시기의 토픽 분석 결과, 정책인식, 정부의 정책 추진방식 및 방향성, 정책개선의 주안점, 정책활동가, 평가요소의 5개 토픽이 도출되었으며, 2022학년도 대입제도 개편방안에서 숙의 공론화 과정을 통한 추진 경과와 대학입학제도 개편방안으로 반영되었다. 둘째, 학생부종합전형 2차 위축기에는 1차 위축기에 발생한 시험지 유출사건, 학생부종합전형과 관련한 드라마의 방영, 고위공직자 자녀의 입시부정 의혹 등이 정책문제의 흐름을, 교육부 장관의 교체와 교육부의 운영실태 조사 등이 정치의 흐름을 형성하였으나 정책대안의 흐름은 뚜렷하게 형성되지 못하였으며, 조국 전 법무부 장관 자녀의 입시부정 의혹이 부정적인 여론을 형성하며 정책의 창을 열었다. 토픽 분석 결과, 정책인식, 평가요소, 정책개선의 주안점, 정부의 정책 추진방식 및 방향성, 운영실태의 5가지 토픽이 도출되었으며, 이 시기에 있었던 정책문제의 흐름과 정치의 흐름이 반영되었다. 도출된 토픽은 2024학년도 대입개편에 추진배경과 대입제도 공정성 강화방안으로 반영되었다. 마지막으로 1차 위축기와 2차 위축기의 토픽을 비교한 결과 5개의 토픽 중 4개의 토픽이 유사하게 나타났으며 1차 위축기에는 ‘평가요소’토픽이, 2차 위축기에는 ‘정부의 정책 추진방식 및 방향성’ 토픽의 출현율이 가장 높게 나타나 각 시기의 주요한 정책흐름을 확인할 수 있었다. 이를 바탕으로 두 시기 모두 ‘정책개선의 주안점’보다는 정책변동을 견인하는 과정에서 정부의 정책추진방식 및 방향성이 주요하게 작용한 것으로 볼 수 있다. 연구결과를 바탕으로 도출한 결론은 다음과 같다. 첫째, 정책변동-적용-환류에 이르는 시점을 고려한 정책변동이 필요하다. 학생부종합전형 2차 위축기의 정책변동은 입시부정 사건이 견인한 부정적인 여론으로 인하여 2022학년도 대입제도가 적용되기도 전인 1년여 만에 정책의 창이 다시 열리게 되었으며, 결국 입시부정 시점과 현재, 미래의 학생부종합전형이 모두 다른 상태에서 미래의 학생부종합전형이 시행되기도 전에 개편되는 결과를 불러왔다. 그러므로 정치적인 역동이나 국민의 여론보다는 제도의 개선, 적용, 환류를 고려하는 대입정책 변동이 필요하다. 둘째, 전형의 개선점보다는 공론화 과정이나 정부의 방향이 강조된 것을 반성하고 장기적인 연구와 교육전문가의 치열한 토론을 통한 대입 개편안을 수립하여야 한다. 뚜렷한 대안보다는 성과가 미미한 공론화 과정이 강조되었던 대입제도 개편보다는 장기적이고 미래 필수역량을 고려한 대입제도가 요구된다. 셋째, 대입제도 개편과 교육과정 개정, 고교학점제의 도입은 변별력과 과열 현상 등을 고려하여 유기적으로 적용되어야 한다. 내신의 절대평가는 수능 과열과 고교학점제의 취지를 흐리게 할 수 있으며 평가방식, 교육과정, 대입제도가 적용되는 과정에서 과도기에 있는 학생들에게 혼란이 없도록 세심한 적용이 필요하다. 마지막으로 대입제도를 법제화하여야 한다. 우리나라의 대입제도는 정권이 바뀔 때마다 바뀌어왔고, 최근의 정책변동은 여론 악화로 인한 변동까지 더해져 교육제도라기보다는 정치적인 의제로 다루어지고 있다. 그러므로 추구하는 인재상에 따른 전형과 비율을 법률을 통해 고정하고 큰 틀에서의 평가요소를 제시하되 대학의 유형이나 특성에 따라 유연하게 적용할 수 있는 방안이 필요하다. 본 연구는 정책변동을 설명하기 위해 이론적 틀과 함께 빅데이터 분석의 방법을 병행함으로써 정책변동 과정에서 정책흐름의 영향을 보다 과학적으로 확인한 점에 의의가 있으며, 향후 대입제도의 개선과 안정을 위한 방안 마련에 도움이 될 것으로 기대한다. ;In Korea, university admission systems play a critical role, impacting every aspect of curriculum development and student evaluation processes. The school record-based student screening method was introduced in 2007 to nurture diverse talents, promote autonomy and enhance diversity in student screening processes by further enhancing the quality of public education. Since the government introduced the school record-based method as part of its initiative, it has achieved the desired result of encouraging universities to select self-directed and actively participating students. However, as the school record-based method expanded its footing starting from the initial 10%, it has gained a dubious reputation from both students and their parents that its vague selection criteria induce more private education and unfairness. Indeed, it has sparked controversy about fairness as school record manipulations and university admission scandals involving high-ranking government officials’ children have been reported and a TV drama dealing with Korea’s excessive private education has made a hit, bringing about 2 times of policy changes in 2018 and 2019. The issue about the school record-based method’s fairness involves not only students but also their parents and teachers. Furthermore, given that university entrance is directly related and may have life-long impacts on students’ future, it is necessary to have a university admission system that is fair and reasonable to students and their parents as well as education experts. Against this backdrop, this study aims to suggest implications for improving the system based on the analysis of how the school record-based student screening method has changed. Kingdon’s policy streams model was used to look into the three streams of problems, politics and policies that have affected the two recent policy changes, and activities of policy activists were also examined. Also, news article topics during the periods of the two policy changes were analyzed using the Structural Topic Model (STM). Based on the topics derived through this process, I examined the influence of each stream and policy activists and analyzed how those topics were reflected in the university admission reform plan for the 2022 school year and the fairness promotion plan for the 2024 school year by looking at the Ministry of Education’s report on university admission reform. The results of the analysis are as follows. One, the first declining period of the school record-based student screening method was created with the combination of the problem steam (test paper leak scandals, university admission scandals involving high-ranking government officials’ children, etc.), the politics stream (presidential election, education superintendent election, etc.) and the policy stream (movement towards the expansion of regular admissions largely led by the Seoul Metropolitan Office of Education and the Minjoo Party), while the policy window was opened by repeated scandals regarding the school record-based student screening method and allegations against a professor who named his under-aged child as the first author of his paper. As the result of the topic analysis during this period, five topics were derived: policy perception, the government’s policy implementation methods and directions, focal points of policy improvements, policy activists and evaluation factors, all of which were reflected in the university admission reform plan for the 2022 school year following deliberation and public discussion processes. Two, during the second declining period of the school record-based student screening method, the problem stream was created by the test paper leak scandals, the TV drama featuring problems of the school record-based method and university admission scandals involving high-ranking government officials’ children all of which took place during the first declining period, while the politics stream was made by the appointment of a new Minister of Education and an investigation on the operation status of the Ministry of Education. However, the policy stream failed to have a marked presence, and the policy window was opened as the allegations that the daughter of former Justice Minister Cho Kuk was granted academic perks have ignited public outcry. As the result of the topic analysis during this period, five topics were derived: policy perception, evaluation factors, focal points of policy improvements, the government’s policy implementation methods and directions and operation status, in all of which the problem stream and politics stream were reflected during this period. The derived topics were reflected in the university admission reform plan for the 2024 school year as the background and measures to enhance the fairness of the university admission system. Finally, as the result of comparing topics between the first and second declining periods, four out of the five topics were found to be similar. Also, the topics of “evaluation factors” and “the government’s policy implementation methods and directions” are found to have the highest appearance rates in the first and second declining periods, respectively, highlighting major policy streams of each period. Based on this, it can be concluded that the government’s policy implementation methods and directions have played a bigger role in driving the policy changes than the “focal points of policy improvements” in both periods. The conclusions derived from those study results are as follows. First, it is necessary to take into account the cycle of policy change, application and reflux when adjusting policies. The policy change during the second declining period was facilitated as the policy window was opened within less than a year even before the introduction of the university admission system for the 2022 school year due to the public outcry about admission scandals involving high-ranking government officials’ children. This has led to another reform even before the already planned reform was implemented. Therefore, it is necessary to take into account the cycle of policy change, application and reflux rather than dynamics in politics and public opinions when adjusting university admission systems. Second, a university admission reform plan needs to be established through long-term research and fierce discussions among education experts while reflecting on the past in which public opinions and the government’s policy directions were more emphasized than which parts of the system require real change. In other words, it is necessary to develop a university admission system from the long-term perspective considering which competencies we really need for the future, instead of reforming the system largely based on public opinions. Third, university admission reforms, curriculum revisions and the introduction of the high school credit system need to be implemented organically to better assess each student’s capability and prevent overheated competition. The absolute grading in high schools can cause overheated competition in CSAT and undermine the purpose of the high school credit system. At the same time, education policies must be thoughtfully adjusted and implemented in order not to confuse students who are in the transition period and have to face changes in evaluation methods, curriculum and the university admission system. Finally, university admission systems should be legalized. In Korea, university admission systems have constantly changed whenever new administrations took office, and if we look at the recent policy changes, it is regarded as a political agenda, not as a pillar of the education system as public opinions have bigger influences on policy changes. Therefore, it is necessary to fix by law the screening methods and their ratios per each talent type, providing an overall framework for evaluation criteria and allowing flexible application based on the types and characteristics of universities. This study is of significance in that it took a scientific approach to examine the impacts of each policy stream by combining theoretical tools and big data analysis and is expected to contribute to finding more effective ways to improve and stabilize the university admission system.