사회서비스 전달체계에 대한 공법적 연구

Abstract

1. 연구의 배경 Covid 19는 비대면이 최선인 상황을 만들었고, 이에 맞춰 많은 사회서비스가 재편되고 있다. 사회서비스가 재편되는 상황에서 그 전달체계가 효율적이고 명확하지 않다면 수많은 피해자가 양산될 수 있다. 이러한 상황에서 지금까지의 사회서비스 전달체계가 제대로 구성되어 있는지, 앞으로 이를 어떤 방식으로 발전시켜나갈 것인지에 대한 검토가 요망된다고 할 수 있다. 그동안 사회서비스의 전달체계에 관해서 민간위탁, 바우처, 재공영화 등이 개별적으로 연구된 바는 있으나, 공법적 관점에서 이들 전달체계를 통합적이고 비교법으로 접근하는 연구는 충분히 이루어지지 않았다. 본 논문에서는 이러한 연구공백을 메우기 위해서 특히 사회서비스와 관련한 다양한 법체계를 발전시켜온 유럽연합법(EU법)과 비교연구를 실시하였다. 사회서비스는 “사회복지서비스 및 공공부조 대상자를 포함하여 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 도움이 필요한 모든 국민에게 직접 제공되는 지원서비스”라고 규정할 수 있고, 사회서비스 전달체계는 “사회서비스에 관한 정책적 내용물이 전달되는 과정에 존재하는 조직과 인력들의 연결 체계”로 정의할 수 있을 것이다. 현재 사회서비스를 전달하는 방식으로 사용되고 있는 제도로는 민간위탁, 바우처, 국가 또는 지방자치단체(또는 산하기관)에 의한 직접 제공(재공영화) 등이 있다. 우리나라의 사회서비스 전달은 전쟁 이후 절대 빈곤층을 대상으로 구호 등을 행하는 민간단체에게 외국의 원조 단체들이 지원을 하는 형태에서 시작하였다. 이후에 바우처 제도가 도입되었고, 최근에는 재공영화에 대한 논의가 이루어지고 있다. 반면 유럽국가들은 전통적으로 국가로부터 직접 사회서비스를 제공받았으나, 신공공관리론으로 인해 시장원리를 정부 운영에 적용하자 사회서비스 제공업무가 민간에 위탁되어 민간을 통해 사회서비스를 제공받기 시작하였다. 그러나 이후 민간위탁으로 인한 여러 폐해가 발생하였고 이를 해결하기 위해 바우처가 활용되고, 재공영화가 이루어지고 있다. 본 논문에서는 우리나라에서 사회서비스 전달체계의 역사적인 발전과정을 고려하여 민간위탁, 바우처, 재공영화 순으로 전달체계에 대해 살펴보았다. EU법과의 비교를 토대로 우리나라 사회서비스 전달체계의 발전방안을 제시해보면 다음과 같다. 2. 민간위탁 우선 민간위탁은 행위형식 측면에서, 법정위탁, 지정위탁, 계약위탁으로 구분이 가능하다. 이 중 지정위탁과 계약위탁은 엄연히 다른 행위형식으로 구분되나, 국가사무의 수행에 대한 대가로 보조금을 지급받기 위해서는 최종적으로 계약을 체결해야 한다는 점으로 인해 계약위탁으로 분류가 가능하다. 따라서 이 두 행위형식 간의 관계를 정립할 필요가 있었다. 지정위탁은 인증ㆍ등록 등으로 수탁자를 선정하는 방식으로 행정행위(행정처분)에 해당하고, 경쟁을 통해 수탁자가 결정되는 계약위탁 방식은 공법상 계약이라는 점에서 구분이 가능하다. 다만, 행정행위와 행정계약의 관계는 행정계약이 행정행위를 대체하는 것이 아니라 법적 근거를 확보하고 행정 활동의 일부 영역에서 행정행위가 보다 유연한 수단이 될 수 있도록 행정계약이 보완하는 관계로 보아야 한다. 그러나 경쟁의 원리가 도입될 여지가 없는 인가ㆍ등록 등의 행정행위로는 사회서비스의 질 향상과 수요자에 대한 효율적인 서비스 제공이라는 목적을 제대로 달성할 수 없다. 따라서 행정행위인 인가ㆍ등록 등의 지정위탁은 최대한 줄이고 공법상 계약인 계약위탁이 주로 이루어지도록 할 필요가 있다고 판단된다. 행정절차 측면에서, 선정된 수탁자는 첫 계약이 이루어진 이후 계약이 실행되고 갱신되는 과정에서 위탁업무를 독점하게 되는 문제가 발생할 수 있다. 이에 대한 개선책으로 EU가 사회서비스 분야에도 ‘공공조달지침’을 원칙적으로 적용하고 있는 것에서 시사점을 얻을 필요가 있다. 다만, 사회서비스가 가지는 공공성 측면을 고려하여 일정 금액 이하의 위탁계약은 위탁자의 재량에 맡기고 그 금액 이상의 위탁계약에 대해서는 EU 공공조달지침이 규정하고 있는 간소화 절차를 도입ㆍ적용하는 방안이 타당하다. 행정조직 측면에서는, 민간위탁이 가능한 범위가 “국민의 권리ㆍ의무와 직접 관계되지 아니하는 사무”로 불명확하게 규정되어 있을 뿐만 아니라 이와 관계된 사무라도 개별 법률에 의해 실제로 민간위탁이 이루어지고 있어 문제이다. 이는 영국과 같이 민간위탁 범위를 보다 구체화하여 규정하는 방식을 고려해야 한다. 또한 위탁기관의 수탁자에 대한 관리ㆍ감독의 부실은 서비스 품질 저하, 가격 상승으로 이어져 국가가 보장국가로서의 책임을 다하지 않는 문제가 지적될 수 있다. 이에 대해서는 EU가 보조금이 지급되는 모든 계약에 ‘재정준칙’을 적용하고 있는 점에 착안하여 혼합책임 조치의 도입과 민간위탁에 관한 일반법을 제정하여 실효성 있는 관리ㆍ감독이 되도록 관리ㆍ감독 규정을 강화하는 등의 조치를 취해야 한다. 행정구제 측면에서는, 수탁자의 불법행위에 대하여 수탁자의 책임범위와 위탁기관인 국가가 손해배상책임을 부담해야 하는지의 문제가 발생한다. 사회서비스의 제공을 담당하는 수탁자는 ‘공무원’으로 간주되는 공무수탁사인으로 보아 고의나 중과실이 있는 경우에만 불법행위에 기한 손해배상책임을 지는 것으로 판단하는 것이 타당하다. 또한 위탁기관인 국가는 보장국가론적 측면에서나, 국가배상법상의 논리에 의해서나 수탁자의 행위로 인해 손해를 입은 국민에 대한 손해배상책임을 부담해야 한다. 3. 바우처 다음으로 바우처의 행위형식 측면에서는, 수요자의 선택권을 확대할 방안을 모색하는 것이 필요하다. 현재 발행되고 있는 바우처는 사용처나 이용가능한 사회서비스가 한정적이라는 단점을 가지고 있으므로, 한 바우처로 여러 서비스를 이용할 수 있거나, 한 명의 서비스 제공자로부터 여러 서비스를 제공받을 수 있도록 선택권을 확대하는 것이 필요하다. 이를 위해 좁은 시장에서 복합적 사용이 가능한 바우처의 발행이나 하나의 서비스 제공자가 여러 서비스를 제공할 수 있도록 탄력적인 계약을 체결하는 등의 방안을 생각해 볼 수 있다. 행정절차 측면에서는, 경쟁을 통해 효율성을 향상시키는 것이 바우처 제도의 목적이나, 우리나라는 현실적으로 경쟁이 활성화되지 못하는 문제가 있다. 이는 수요자의 선택권 확대를 위해 수요자의 선택에 도움이 될만한 정보가 신청시부터 사용 종료시까지 때마다 충분하게 제공되어야 함에도 불구하고 그에 미치지 못하는 현실을 가장 큰 이유로 들 수 있다. 따라서, 노인, 장애인, 아동 등 정보의 획득이나 활용이 어려운 계층의 누구나 정보를 손쉽게 얻고 사용할 수 있도록 각 단계마다, 다양한 채널을 통해, 적합한 안내를 받을 수 있도록 제도를 보완해야 한다. 행정조직 측면에서는, 바우처에 의해 제공되는 사회서비스의 품질을 관리하는 것이 어려워 바우처 사용 및 제공시장이 확대되지 못하는 문제점을 극복할 필요가 있다. 이 문제는 EU의 품질프레임워크의 방법론적 요소를 차용하여 인증ㆍ가격표준 등의 품질관리 방법을 개발하고 이를 이용하는 것이 필요하다. 또한, 사회적 기업을 육성하면 제공시장이 넓어지고, 자연스럽게 경쟁이 유발되어 품질이 개선되는 순환작용이 이루어질 수 있을 것이다. 행정구제 측면에서는, 수요자에 대한 바우처 발급이 거절된 경우 국가에 대한 구제신청이 가능한지에 대해 생각해 볼 필요가 있다. 현행 사회서비스이용권법에는 이러한 구제신청 가능 여부가 명시되어 있지 않으므로, 수요자가 바우처 발급 및 사용과 관련하여 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음을 명확히 알 수 있도록 개정할 필요가 있다고 생각한다. 4. 재공영화 마지막으로 재공영화의 행위형식 측면에서는, 재공영화를 어떤 형태로 시행하는 것이 가장 효율적인지에 대한 문제 제기가 가능하다. EU는 조직, 임무, 재산, 혼합 재공영화 등 다양한 형태로 재공영화를 시행하고 있는데, 이 중 혼합 재공영화는 민간위탁이 혼재하고 있어 그 내부 관계를 정립할 필요가 있다. 민간위탁과 재공영화의 차이는 국가기관에 의한 지배력의 차이라고 할 수 있으므로, 혼합 재공영화에서 국가기관에 의한 지배력의 정도는 그 부서를 관할하는 정도에 이르러야 한다. 따라서 내부적으로 지배력이 큰 국가기관과 체결한 계약은 처분성이 인정되는 행정행위로 보는 것이 타당할 것이다. 행정절차 측면에서는, 민간위탁을 재공영화로 전환할 때 계획단계부터 실행 단계까지 각 절차마다 고려해야 할 사항들이 다르지만, 이에 관한 기준이 마련되어 있지 않은 문제를 제시할 수 있다. 이 기준에 관해서는 EU 회원국에서 이루어지고 있는 사례를 시사점으로 하여 각 단계마다 필요한 절차를 마련해 나가는 노력을 기울여야 할 것이다. 행정조직 측면에서, 많은 국가들이 ‘새로운 산하기관을 설립하여 업무를 수행’하는 재공영화를 선호하고 있으나, 그 방법을 선택한 명확한 기준은 제시하지 못하고 있다. 사회서비스의 특성에 맞는 재공영화를 하기 위해서는 EU의 사회서비스 품질프레임워크로부터 시사점을 얻어, 재공영화 유형에 대한 선택기준을 마련할 필요가 있다. 행정구제 측면에서, 우리나라는 관련 법률에 규정이 없을 경우 사회보장수급권을 청구하고 보장받기가 힘들게 되어 있다. 이를 해결하기 위해 재공영화의 일환으로 개원이 예정되어 있는 사회서비스원을 활용하는 방안을 생각해 볼 필요가 있다. 사회서비스원에 개인이 필요하다고 생각되는 사회서비스에 대한 심사를 요청하고, 이에 대한 판단을 할 수 있도록 사회서비스원 내부에 위원회를 조직ㆍ운영하는 방안을 고려해 보아야 한다. ;Until now, delegation to private parties, vouchers, and recommunalization have been studied individually on the social services delivery system. However, from a public law point of view, sufficient research has not been conducted to approach these delivery systems in an integrated and comparative law manner. In this paper, in order to fill this research gap, a comparative study was conducted with the European Union Law (EU Law), which has developed various legal systems, especially related to social services. Social services can be defined as “a support service provided directly to all citizens in need of help in areas such as welfare, health care, education, employment, housing, culture, and environment, including social welfare services and public assistance”. The social service delivery system can be defined as “organizational connection between social services suppliers and users; refer to the environment, structure, and system that allows users in need of social services to be properly delivered without duplication or omission”. In this paper, in consideration of the historical development process of the social service delivery system in South Korea, the delivery system was examined in the order of delegation to private parties, voucher, and recommunalization. delegation to private parties can be classified into statutory delegation, designated delegation, and contractual delegation in terms of the action form. Designated delegation and contractual delegation are divided into distinctly different forms of action. However, in order to receive subsidies in return for the performance of state works, a contract must be concluded, so it can be classified as contractual delegation. In terms of administrative procedures, the selected trustee may have a problem of monopolizing the delegation work in the process of renewal after the first contract is made. As an improvement measure to this, it is suggested that the EU Public Procurement Directive should be applied in principle to the social service sector like the EU. In terms of administrative organization, it is necessary to consider a method of more concretely defining the scope of the delegation to private parties. In addition, it was suggested that the problem of poor management and supervision of a truster should be resolved by the introduction of mixed responsibility system and strengthening management and supervision regulations by enacting a general law on delegation to private parties. In terms of administrative relief, there arises a question of the scope of the trustee's liability and whether the state, which is a truster, should bear the liability for damages by the trustee's illegal activities. The trustee is liable for compensation only if there is intention or gross negligence, considering that he/she is a “public official.” The State shall bear the liability for damages to the people who have suffered damage due to the trustee's actions. In terms of the action form of vouchers, it is necessary to find a way to expand users' options. To this end, it is possible to think of a way to sign a flexible contract so that one service provider can provide multiple services. In terms of administrative procedures, there is a problem that competition has not been activated. To this end, the system should be supplemented so that anyone can easily obtain and use information, at each stage, through various channels, and receive appropriate guidance. In terms of administrative organization, there is a problem that the market has not been expanded because it is difficult to manage the quality of social services. It is necessary to develop and use quality control methods such as certification standards and price standards. In terms of administrative relief, there is a question of whether it is possible to apply for relief to the state if the issuance of vouchers is rejected. Since the current ‘Act on the Use of Social Services and the Management of Vouchers’ does not provide the provision for relief applications, it must be revised. In terms of the action form of recommunalization, it is necessary to determine what form of recommunalization is most efficient. In the case of mixed recommunalization, which is a mixture of delegation to private parties and recommunalization, the internal relationship must be clearly established. In terms of administrative procedures, standards are needed for each stage of conversion to recommunalization, so It has to be prepared. In terms of administrative organization, it is necessary to establish selection criteria for institutions that perform tasks through recommunalization. In terms of administrative relief, the right to social security should be guaranteed by utilizing ‘Public Agency for social service’ that will be re-publicized. A plan to organize and operate a committee within the ‘Public Agency for social service’ should be considered. In other words, it is necessary to seek ways to allow people to apply for social services they want to receive to the ‘Public Agency for social service’, and to have a committee organized within the ‘Public Agency for social service’ examine whether or not the people have applied for social services.