장애인정책 유형화와 국제비교

Abstract

이 연구의 목적은 장애에 관한 차별금지법 제정이 확산되고 있는 세계적 패러다임속에서 OECD 주요 18개 국가의 장애인정책을 유형화하고 어떠한 장애인 정책조합이 장애인 빈곤감소 및 고용률의 원인조건이 될 수 있는지를 비교 분석하여 한국의 장애인정책에 대한 함의를 제시하는 것이다. 장애인정책의 국가 간 유형화를 위한 분석틀은 ‘차별법제 차원’, ‘소득보장정책 차원’ 및 ‘고용정책 차원’을 비교 기준으로 설정하였다. 차별법제 차원은 장애인이 차별받지 않고 자유를 완전히 누릴 수 있는 사회적 인식을, 소득보장정책 차원은 장애급여 위주의 정책을, 고용정책 차원은 장애인의 적극적 고용지향 정책을 말한다. 분석대상은 Esping-Andersen(1990)의 복지국가 체계와 OECD(2010)의 장애인정책 체계를 재구성하여, 사민주의 국가인 덴마크, 스웨덴, 네덜란드, 노르웨이, 핀란드, 보수주의 국가인 프랑스, 독일, 오스트리아, 벨기에를, 자유주의 국가인 캐나다, 영국, 미국을, 남유럽 국가로는 이탈리아, 포르투칼, 스페인, 그 외 한국, 일본, 호주 등 총 18개 OECD 회원국을 선정하였다. 분석자료는 차별법제 차원은 Chopin 외(2018)의 장애에 관한 차별금지법 요소에 기반하여 ‘직접차별’, ‘간접차별’, ‘혐오’, ‘단체의 대리소송’, ‘단체의 소송지원’, ‘불이익조치 금지’ 등 6 가지 하위 지표를 구성하고 장애에 관한 차별금지법 내용을 반영하여 점수를 부여하였다. 소득보장정책 차원은 OECD(2010), Böheim 과 Leoni(2018) 등에서 제공한 장애인정책 보상(compensation dimension)에 기반하여 ‘장애 및 근로무능력자 대상 급여의 최소 장애정도 기준’, ‘완전급여를 위한 장애 및 근로무능력자 대상 요구 수준’, ‘장애 및 근로무능력 대상 급여의 소득대체율’, ‘급여지급 영속성’, ‘상병급여 지급 수준’, ‘상병급여 지급 기간’, ‘상병급여 수급자의 모니터링 정도’ 등 7 가지 하위 지표를 구성하고 점수를 활용하였다. 고용정책 차원은 OECD(2010), Böheim 과 Leoni(2018) 등에서 제공한 장애인정책 통합(integration dimension)에 기반하여 ‘포괄성 원칙에서 지원의 일관성’, ‘급여와 지원 체계의 종합성’, ‘기존 근로자와 신규 근로자에 대한 고용주의 의무조항’, ‘지원고용 프로그램’, ‘재정지원을 받는 고용 프로그램’, ‘보호고용 프로그램’, ‘직업 재활서비스의 포괄성’, ‘직업 재활서비스 지원 시작 시기’, ‘수급자를 위한 근로 인센티브’ 등 9 가지 하위 지표를 구성하고 점수를 활용하였다. 분석방법은 OECD 18개 국가별 장애인정책의 ‘정도’와 ‘유형’을 분석할 수 있는 퍼지셋 이상형 분석과 ‘어떠한 장애인 정책조합이 장애인 빈곤감소 및 고용률의 원인조건이 될 수 있는지’를 분석할 수 있는 퍼지셋 질적비교분석을 활용하였다. 이 연구의 주요 결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저, 차별법제, 소득보장정책 및 고용정책 차원으로 구성된 OECD 18개 국가별 장애인정책 유형화 결과이다. 이 연구에서 장애인정책은 ‘이상적 장애인정책 실현형’, ‘소득보장 및 고용 강조형’, ‘차별법제 및 고용 강조형’, ‘소득보장 강조형’, ‘고용 강조형’, ‘차별법제 강조형’, ‘다차원적 부족형’의 7 가지 유형이 도출되었다. 각 유형에 대한 국가별 사례를 통해 장애인정책 유형의 특징을 살펴보면, 첫째, ‘이상적 장애인정책 실현형’은 높은 차별법제에 대한 사회적 인식 속에서 높은 소득보장정책 차원 및 높은 고용정책 차원 점수를 가진 특징을 가지며 독일, 노르웨이, 스웨덴이 포함되었다. 둘째, ‘소득보장 및 고용 강조형’은 높은 소득보장정책 차원 및 높은 고용정책 차원 점수를 가진 특징을 가지며 핀란드, 네델란드가 포함되었다. 셋째, ‘차별법제 및 고용 강조형’은 높은 차별법제에 대한 사회적 인식 속에서 높은 고용정책 차원 점수를 가진 특징을 가지며 오스트리아, 프랑스가 포함되었다. 넷째, ‘소득보장 강조형’은 높은 소득보장정책 차원 점수를 가진 특징을 가지며 포르투칼, 이탈리아, 스페인이 포함되었다. 다섯째, ‘고용 강조형’은 높은 고용정책 차원 점수를 가진 특징을 가지며 덴마크, 영국, 호주가 포함되었다. 여섯째, ‘차별법제 강조형’은 높은 차별법제에 대한 사회적 인식을 가진다는 특징을 가지며 캐나다, 벨기에가 포함되었다. 일곱째, ‘다차원적 부족형’은 차별법제, 소득보장정책 및 고용정책 차원 모든 면에서 낮은 점수를 가진 특징을 가지며 한국, 미국, 일본이 포함되었다. 다음으로 어떠한 장애인 정책조합이 장애인 빈곤감소의 원인조건이 될 수 있는지를 분석한 결과, 첫째, 장애인 빈곤율을 설명하는 필요조건의 검증 결과 ⅰ) 소득보장정책이 약할 때, ⅱ) 고용정책이 약할 때로 확인되었고, 낮은 장애인 빈곤율의 필요조건의 검증 결과 ⅰ) 고용정책이 강할 때로 나타났다. 둘째, 장애인 빈곤율을 설명하는 충분조건의 검증 결과 ⅰ) 소득보장정책이 약하고 고용정책이 약할 때로 1가지 조합이 확인되었다. 셋째, 낮은 장애인 빈곤율(~장애인 빈곤율)에 대한 충분조건을 검증한 결과 ⅰ) 고용정책이 강할 때, ⅱ) 차별법제가 약하고 소득보장정책이 강할 때로 2가지 조합이 확인되었다. 또한 어떠한 장애인 정책조합이 장애인 고용률의 원인조건이 될 수 있는지를 분석한 결과, 첫째, 장애인 고용률을 설명하는 필요조건의 검증 결과 기준치를 통과한 조건이 나타나지 않았다. 둘째, 높은 장애인 고용률을 설명하는 충분조건의 검증 결과 ⅰ) 소득보장정책이 약하고 고용정책이 강할 때, ⅱ) 차별법제가 약하고 고용정책이 강할 때로 2가지 조합이 나타났다. 셋째, 낮은 장애인 고용률(~장애인 고용률)을 설명하는 충분조건의 검증 결과 ⅰ) 차별법제가 약하고 소득보장정책이 약하고, 고용정책이 약할 때로 1가지 조합이 확인되었다. 이와 같은 연구결과에 기반한 주요 논의는 다음과 같다. 첫째, 차별법제 차원을 포함하는 장애인정책 유형을 도출하였다. 특히‘이상적 장애인정책 실현형’과 ‘차별법제 및 고용 강조형’, ‘차별법제 강조형’이라는 새로운 유형이 발견되었고, 이는 장애에 관한 차별금지를 통한 사회적 인식이 넓게 깊게 확산된 결과라고 여겨진다. 둘째, 장애인정책에서 중요한 기반을 형성하는 차원은 고용정책임을 발견하였다. 특히 고용정책 차원이 장애인 빈곤을 감소하고 장애인 고용률을 높일 수 있는 정책 조합으로 중요한 기반이 된다는 이 연구결과는 장애인 고용의 중요성을 부각하고 증대하려는 국제적인 노력과 공통적이며, 앞으로도 국제적 전략 및 의제에서 장애인 고용에 대한 중요성은 더욱 부각 될 것으로 사료된다. 연구결과와 논의를 바탕으로 다음과 같은 함의를 제시하였다. 이론적 함의는 장애인정책을 차별법제, 소득보장정책 및 고용정책 세 가지 차원으로 도출하였으며, 장애인정책 유형화를 통해 장애인정책을 이론적으로 확장하였고, 장애인정책을 통합적으로 분석할 수 있는 실증분석방법을 적용하였다는 것이다. 또한 정책적 함의는 고용 차원을 강화하는 장애인정책의 변화가 필요하며, 고용정책과 소득보장정책을 결합시킨 장애인정책 추진 방안을 세워야 하고, 차별법제, 고용정책 및 소득보장정책 차원을 강화하는 최종적 장애인정책 방안을 세워야 한다고 제시하였다, 이 연구는 국제적으로 UN 「장애인의 권리에 관한 협약」 체결 및 장애에 관한 차별금지법 제정이 확산되고 있는 패러다임속에서 OECD 18개 주요 회원국의 장애인정책 유형화를 시도하고, 어떠한 장애인 정책조합이 장애인 빈곤감소 및 고용률의 원인조건이 될 수 있는지 성과를 분석한 국제비교 연구이다. 장애인이 지역사회에서 통합하여 살기 위해서 소득보장정책과 고용정책이 중요하지만, 차별을 금지하는 사회적 인식과 가치가 중요하게 여겨지는 국제적인 패러다임 속에서 장애인정책을 정의하고 유형화하였다는 점에서 차별적 의의가 있다. ;In light of the worldwide paradigm of proliferating enactment of anti-discrimination law on disability, this study aims to categorize the disability policies of 18 major OECD countries, compare them and analyze which configuration of disability policies can be the causal conditions for poverty reduction and employment rate of the disabled so as to suggest implications for disability policy of Korea. In order to categorize the disability policies across countries, three criteria for comparison were adopted: ‘dimension of discrimination legislation,’ ‘dimension of income security policy’ and ‘dimension of employment policy.’ The dimension of discrimination legislation refers to the social awareness that the disabled can fully enjoy freedom without discrimination; the dimension of income security policy refers to policies centered on disability benefits; and the dimension of employment policy refers to positive employment-oriented policy for the disabled. By reorganizing the typology of welfare states by Esping-Andersen (1990) and the disability policy framework of OECD, this study selected a total of 18 OECD member states as the subject of analysis: social democratic countries such as Denmark, Sweden, the Netherlands, and Finland; conservative countries such as France, Germany, Austria, and Belgium, liberal countries such as Canada, the United Kingdom, and the United States of America; southern European countries such as Italy, Portugal, and Spain; and South Korea, Japan, and Australia. Data for analysis were gathered in the following manner. For the dimension of discrimination legislation, six sub-indicators, such as ‘direct discrimination,’ ‘indirect discrimination,’ ‘harassment,’ ‘group litigation by proxy,’ ‘group litigation support,’ and ‘prohibition of disadvantageous measures,’ were configured based on the elements of antidiscrimination legislation on disability by Chopin et al. (2018), and scores were given, reflecting the contents of anti-discrimination law on disability. For the level of income security policy, disability policies were scored in seven sub-indicators that were arranged based on the compensation dimension of disability policy provided by Böheim and Leoni (2018), such as ‘minimum required disability or work incapacity level,’ ‘disability or work incapacity level for full benefit’ ‘maximum disability benefit payment level,’ ‘permanence of benefit payments,’ ‘sickness benefit payment level,’ ‘sickness benefit payment duration,’ and ‘sickness absence monitoring.’ For the dimension of employment policy, scores were given in nine sub-indicators that were arranged based on the integration dimension of disability policy provided by OECD (2010) and Böheim and Leoni (2018), such as ‘consistency across supports in coverage rules,’ ‘complexity of the benefits and supports systems,’ ‘employer obligations for their empoyees and new hires,’ ‘supported employment programs,’ ‘subsidised employment programs,’ ‘sheltered employment programs,’ ‘comprehensiveness of vocational rehabilitation,’ ‘timing of vocational rehabilitation,' and ‘work incentives for beneficiaries.’ In terms of analysis method, this study used fuzzy-set ideal type analysis that allows analysis of both ‘in kind' and ‘in degree' of disability policies of 18 OECD countries, and fuzzy-set qualitative comparative analysis that allows the analysis of which configuration of disability policies can be the causal conditions for poverty reduction and employment rate of the disabled. The major findings of this study are summarized as follows. First, as a result of categorizing the disability policies of 18 OECD countries by the dimensions of discrimination legislation, income security policy, and employment policy, seven types of disability policy were found, including those ‘realizing ideal disability policy,’ ‘emphasizing income security and employment,’ ‘emphasizing discrimination legislation and employment,’ ‘emphasizing income security,’ ‘emphasizing employment,’ ‘emphasizing discrimination legislation,’ and ‘lacking in multidimensionality.’ The findings from examining the characteristics of each type of disability policy through the cases by country were as follows: First, the type of disability policies realizing ideal disability policy is characterized by high scores in the dimensions of income security policy and employment policy amidst high social awareness of discrimination legislation and is found in such countries as Germany, Norway and Sweden. Second, the type of disability policies emphasizing income security and employment show high scores in the dimensions of income security policy and employment policy and is observed in Finland and the Netherlands. Third, the type of disability policy emphasizing discrimination legislation and employment is characterized by high scores in the dimension of employment policy amidst high social awareness of discrimination legislation and is found in Austria and France. Fourth, the type of disability policy emphasizing income security is characterized by high scores in the dimension of income security policy and is found in Portugal, Italy, and Spain. Fifth, the type of disability policy emphasizing employment is characterized by high scores in the dimension of employment policy and is found in Denmark, the United Kingdom, and Australia. Sixth, the type of disability policy emphasizing discrimination legislation is characterized by high social awareness of discrimination legislation and is observed in Canada and Belgium. Seventh, the type of disability policy lacking in multidimensionality is characterized by low scores in all dimensions of discrimination legislation, income security policy, and employment policy, and is found in Korea, the United States, and Japan. The results from analyzing which configuration of disability policy can be the causal condition for poverty reduction among the disabled are as follows: First, as a result of verifying the necessary conditions that explain the poverty rate of the disabled, it was confirmed that the poverty rate of the disabled is explained when the income security policy is weak and the employment policy is weak. As a result of verifying the necessary conditions for low poverty rate of the disabled, it was found that the poverty rate of the disabled is low when the employment policy is strong. Second, as a result of verifying the sufficient conditions that explain the poverty rate of the disabled, the configuration of weak income security policy and employment policy was confirmed to be such a condition. Third, as a result of verifying the sufficient conditions for low poverty rate of the disabled, two configurations were confirmed: i) strong employment policy and ii) weak discrimination legislation combined with strong income security policy. Next, the analysis to determine the configurationof disability policy that could be the causal conditions of the employment rate of the disabled yielded the following results. First, as a result of verifying the necessary conditions that explain the employment rate of the disabled, it was found that none of the conditions pass the standard. Second, as a result of verifying the sufficient conditions that explain high employment rate of the disabled, two configurations were found to explain high employment rate of the disabled: i) weak income security policy combined with strong employment policy, and ii) weak discrimination legislation combined with strong employment policy. Third, as a result of verifying the sufficient conditions that explain low employment rate of the disabled, the configuration of weak discrimination legislation, income security policy and employment policy was found to be such a condition. The main points that were discussed based on these research findings are as follows. First, the types of disability policy including the dimension of discrimination laws were derived. In particular, new types of disability policy were found such as the type realizing ideal disability policy, the type emphasizing discrimination legislation and employment, and the type emphasizing discrimination legislation. This can be seen as the result of wide and deep spread of social awareness through the prohibition of discrimination against disability. Second, it was found that the dimension that forms an important foundation in disability policy is employment policy. The present research findings indicating that the dimension of employment policy serves as an important foundation through the configuration of policies that reduce poverty and increase employment rate of the disabled reflects the common international effort to highlight the importance of employing the disabled and to actually expand the employment of the disabled. It is judged that the importance of the employment of the disabled will be emphasized more as part of international growth strategies and agenda in the future. Given the research findings and discussion, this study has the following implications. In terms of theoretical implications, this study deduced three significant dimensions of disability policy, such as discrimination legislation, income security policy, and employment policy, and theoretically expanded disability policy through categorization. In addition, an empirical analysis method that allows comprehensive analysis of the outcome of disability policies was applied. In terms of policy implications, this study confirmed the need for change in disability policy to strengthen the employment dimension. This study also confirmed the need to establish plans for implementing disability policy that combines both employment and income security policies along with final disability policy plans that strengthens the dimensions of discrimination legislation, employment policy and income security policy. This study is a comparative research that attempts to categorize the disability policies of 18 major OECD member countries and analyzes which configuration of disability policy may serve as a causal condition for poverty reduction and employment rate of the disabled, given the international paradigm of protecting the rights and dignity of persons with disabilities through the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, an international human rights treaty of the United Nations, and the proliferation of anti-discrimination law on disability. Income security and employment policies are important for people with disabilities to live inclusively in local communities. This study is meaningful in that it defined disability policy and categorized disability policies of major OECD countries, given the international paradigm of placing value on social awareness and value of prohibiting discrimination against people with disabilities.