Varieties of protectionism

Abstract

본 연구는 국제정치경제학의 시각에서 보호주의의 다양성을 체계적으로 살펴보기 위한 시도이며 그 일환으로 국가 안보를 보호하는 수단으로서의 보호주의에 대해 연구하였다. 기존 정치 경제 연구에서는 민주주의 국가의 경우, 정부는 더 많은 투표를 얻기 위해 정책을 추진한다는 시점을 바탕으로 논의를 진행해왔다. 정부의 역할을 공급자(supplier)로 한정하며, 보호주의를 추진하는 요인으로는 산업의 경쟁력을 논하였다. 이에 보호주의 정책은 공공의 이익이 아닌 특수 집단의 이익만을 대변한다는 비판적 시각을 피할 수 없었다. 그러나 보호주의에 대한 기존의 논의는 최근 들어 증가하는 국가 안보 보호 목적의 보호주의를 설명하는 데 한계를 보였다. 이에 본 연구는 보호주의의 다양성에 대한 연구의 필요성을 주장하며 국가 안보를 위한 보호주의의 특성에 대해 연구하였다. 이러한 안보 보호주의 특성에 관한 연구는 안보 보호주의가 흔히 겪는 진위성(legitimacy) 문제를 접근하는데 유용하게 사용될 수 있다. 본 논문은 안보를 위한 조치를 피해 발생 전 취해지는 방어조치(self-defensive measure) 와 피해 발생 후 취해지는 보복조치(retaliatory measure) 로 구분하며 본 연구의 범위는 피해 발생 전 취해지는 방어 조치로 한정하였다. 본 연구는 크게 두 단계로 진행되었다. 첫번째 단계에서는 기존의 보호주의 모델을 확장하여 산업의 경쟁력을 이유로 이익집단의 요구하에 발생하는 산업 주도 보호주의(industry-driven protectionism)에 대비되는 안보 보호주의(security-driven protectionism)에 대해 설명하는 모델을 제시하였다. 제시된 모델은 안보위협(security threat)이 존재하는 경우 정부는 보호주의정책의 공급 뿐 아니라 수요 측에 속한다는 것을 설명한다. 안보위협은 산업 위협 (industry threat)과 상대국과의 안보 신뢰(security trust) 여부에 따라 측정된다. 안보 보호주의는 해당 산업의 경쟁력과는 무관하며 이익집단의 요구 없이 예상되는 국가 안보 피해에 대응하고자 정부가 주도적으로 추진하는 보호주의를 설명한다. 이를 바탕으로 본 연구의 두번째 단계에서는 안보 보호주의가 흔히 겪는 진위성 논의에 좀 더 구체적인 시사점을 제시하고자 하였다. 본 연구는 정책의 시점에 따른 필수성 과 국내 산업에 대한 정책으로부터의 긍정적 파급효과를 안보 보호주의의 진위성에 영향을 주는 주요 요인으로 보고 구분하였다. 안보 보호주의의 필수성은 안보 보호주의 발생 시점(timing) 에 따라 설명되었다. 발생 시점은 미래의 피해 예측 에 대한 정보 수준에 따라 구분하였다. 정보수준에따라 안보 보호주의는 사전 보호주의 (proactive protectionism), 예방 보호주의 (preventive protectionism), 선제 보호주의 (preemptive protectionism) 로 나눠진다. 안보위협과 미래 안보피해에 대한 정보수준은 서로 영향을 줄 수 있지만 절대적 상관관계를 가지지 않는다. 이는 구제적 증거가 없는 상태에서도 정부가 안보위협을 느껴 안보 보호주의를 취할 수 있음을 설명한다. 안보 보호주의의 긍정적 외부효과는 국내 보호 산업에 대한 경제적 효과로 나타나며 이를 결정하는 요인은 산업의 경쟁력이다. 산업의 경쟁력에 따라 안보 보호주의의 정책 방향이 결정되기 때문이다. 사례연구에 따라 본 연구는 안보 보호주의에 대한 다음과 같은 특성을 도출하였다. 첫째, 안보 보호주의는 보호 산업의 경쟁력과 무관하게 발생되지만 산업의 경쟁력은 안보 보호주의의 정책 수단과 산업에 대한 영향을 결정짓는 중요한 변수이다. 산업 경쟁력이 높은 경우 안보 보호주의는 수출을 규제하여 산업의 경제적 피해를 주는 반면, 산업 경쟁력이 낮은 경우 발생되는 안보 보호주의는 수입을 규제하여 산업 주도 보호주의와 유사한 모습을 가진다. 즉 안보 보호주의에서 산업의 경쟁력과 산업의 경제적 이익은 이론적으로 역의 관계를 가진다. 둘째, 따라서 산업 경쟁력이 높은 경우 발생되는 안보 보호주의에서는 정부와 보호 산업 간 지지 관계 (coalition)가 형성되지 않는다. 셋째, 반면 정부는 안보 보호주의에서 일반 대중과의 지지 관계를 형성할 수 있다. 이는 안보 보호주의의 목적이 국가 안보 보호에 있으며 창출되는 국가 안보는 공공재이기 때문이다. 이는 국민의 지지를 얻기 위한 유용한 수단이 될 수도 있다. 넷째, 안보 보호주의의 진위성 논의와 관련하여 본 연구는 선제, 예방, 사전 보호주의 순으로 진위성이 높은 것으로 평가될 수 있다고 보았다. 또한 산업의 피해 여부가 높을수록 안보 보호주의의 진위성이 높은 것으로 평가될 수 있다고 보았다. 마지막으로 안보 보호주의의 정책 목표 달성을 위해서는 제3국의 참여가 함께 동반되어야 한다. 본 논문의 연구결과는 다음과 같은 의의를 가진다. 첫째, 본 연구는 산업의 역할에 집중한 정치경제학의 보호주의 논의와 국가의 역할에 집중한 국제정치학의 보호주의 논의를 잇는 역할을 할 수 있다. 둘째, 본 연구는 그동안 단일화된 시각으로 진행된 보호주의 논의를 활용하여 보호주의의 다양성을 모형을 통해 제시함으로써 기존의 보호주의 논의를 확대하였다. 셋째, 본 논문에서 제시된 연구 모형은 국가 안보 보호주의 사례연구에 활용될 수 있다. 단순히 비동맹 관계나 첨단 기술산업 여부가 아닌, 안보 근거 보호주의가 발생될 수 있는 주요 구체적 변수를 제시한다. 넷째, 본 연구에서 제시한 발생 시점에 따른 3가지 구분은 안보 보호주의의 정당성을 비교하는 유용한 접근법으로 사용될 수 있다. 또한 안보 보호주의가 상황과 시기에 따라 변화하는 모습을 살펴보는 기준이 될 수 있다. 다섯째, 본 논문의 연구결과는 그동안 이어져온 정치경제학의 보호주의 논의를 확장하는데 기여한다. 특히 수요-공급 시각에서 정부를 수요 측에 한정시킨 기존의 보호주의 논의를 확대하여 특정 조건에서의 정부의 역할에 대해 확장된 논의를 제시하였다. 여섯째, 본 논문에서 연구된 안보 보호주의 개념은 기존의 보호주의와는 달리 특정 이익집단이 아닌 일반 대중에게 그 이익이 돌아갈 수 있다는 함의를 제시한다. 일곱째, 본 연구에서 제시한 3가지 종류의 안보 보호주의는 국가 안보를 근거로 하는 보호주의가 국내 및 국외 정치적으로 다양한 해석을 받는 이유를 설명한다. 같은 안보 보호주의 일지라도 상대국의 안보 위협 의도 혹은 계획 가능성과 시점에 따라 그 필요성과 정책 의도가 변화하기 때문이다. 자유무역을 지향하는 현 국제경제체제에서 보호주의 조치는 조치를 취하는 국가에 대외적 부담을 준다. 국가 안보를 위해 보호주의를 취하는 정부 또한 특히 이러한 부담에서 자유로울 수 없다. 표면적으로는 자국 산업의 이익을 추구하는 보호주의와 유사해 보이기 때문이다. 그러나 이러한 비판적 시각은 보호주의를 취하는 정부가 아닌 불공정행위로 안보위협을 제공한 국가에 향해야 한다. 국가 안보를 위해 취해지는 보호주의는 현 국제경제체제를 와해하는 대상으로 인식되어서는 안된다. 오히려 이러한 조치는 특정국가의 불공정행위와 이로 인한 안보 갈등을 제재함으로써 장기적으로 무역자유화에 기여할 수 있다. 이러한 시각에서 안보 보호주의에 대한 지속적인 연구가 필요하다. 반면 안보 보호주의를 취하는데 가장 중요한 전략은 안보위협에 대한 신중하고 객관적인 인식이다. 국가는 구체적 증거 없이 두려움이나 이념 등을 이유로 안보위협의 크기를 지나치게 확대하거나 무분별하게 인식하는 것을 지양하여야 한다. 안보 보호주의는 안보 효과를 제공하지만 시장의 왜곡으로 경제적 비용을 발생시키기 때문이다. 안보위협의 크기에 대한 오류는 안보효과보다 더 큰 경제적 비용을 발생시키며 이는 자국 뿐 아니라 세계 무역에 손실로 이어진다. 안보위협에 대한 신중하고 객관적 인식은 안보보호주의 정책목표를 성공적으로 달성하기 위해 반드시 충족되어야 하는 기본 조건 이다. 보호주의에서의 정부의 역할을 무엇인가? 해당 질문에 대해 본 연구는 산업의 경쟁력과 이익은 이익집단에 의해 보호되지만, 국가 안보는 정부에 의해서만 보호될 수 있다고 답한다. 정부는 안보위협이 존재하는 경우 안보 보호주의를 통해 국가 안보라는 공공재를 제공할 수 있다. 본 연구에서 제시한 안보 보호주의는 실제로 국가 안보를 근거로 정부가 공공의 이익을 위해 보호주의 조치를 취할 수 있다는 함의를 제시한다. 경제적 이익은 해당 산업과 이익집단 들에 의해 보호된다. 그러나 정부마저 경제적 이익을 우선시한다면, 국가 안보는 누가 보호할지에 대해 질문을 던진다. ;Based on the previous discussion on protectionism, this dissertation explores the varieties of protectionism by bridging the previous discourse on protectionism to the self-defense aspect of national security protection. The previous discussion on protectionism offered a demand-supply framework. In democracies, this demand-supply framework set an interest group as a recipient that demands protectionism and a government as a vote-seeking supplier who delivers protectionist measure upon the request from interest groups. As the previous discourse on protectionism set the government as a supplier, protectionism has been reviewed with a critical perception that it only represents a special interest group and results in government failure. However, the previous approach showed a few weaknesses in explaining recent protectionist measures by governments for national security protection. In this aspect, this dissertation argued the need to have a thorough discussion on the diversity of protectionism and conducted an in-depth discussion on protectionism driven by national security grounds. The research also attempted to draw insights on the legitimacy issue on national security grounds used for imposing protectionism. A protectionist measure can be imposed before the damage occurs as a self-defensive measure or retaliatory measure after the damage occurs. This dissertation focuses on the self-defensive aspect imposed based on the expectation for future damage. This dissertation is divided into two parts. In the first part, based on the demand-supply framework from the previous studies, this research developed the research framework to see how the government and industry decide to support protectionism and interact in the demand-side of protectionism. The framework of the research drew two types of protectionism. There's industry-driven protectionism initiated due to the weak competitiveness of the industry. Also, there's security-driven protectionism initiated due to the existence of security threat regardless of competitiveness of the industry, without the request from interest groups. In the second part, the dissertation developed its discussion to draw implications on legitimacy discussion on security-driven protectionism based on these findings. The research saw the necessity and positive ripples of the measure as a factor that impacts the legitimacy of security-driven protectionism. The necessity of security-driven protectionism was categorized into three types by the timing of measure. The dissertation used the level of the knowledge of the imposer on the future security damages in analyzing the timing of the measure. Based on the level of the knowledge of the imposer, proactive protectionism, preventive protectionism, and preemptive protectionism were introduced. The level of knowledge on the foreign attack and having security threat may impact each other sometimes but not correlated. This explains why security-driven protectionism occurs without credible or physical evidence. The positive ripples of security-driven protectionism refer economic impact on the protected local industry. Such economic impact has a reverse correlation with the competitiveness of the industry, and the competitiveness of the industry determines the type of measure under security-driven protectionism. Findings from this dissertation have the following contributions. First, the discussion in the dissertation offers a channel to bridge the previous discussion on protectionism in the political economy aspect that focused on the role of the industry and discourse of the international relations that focused on the role of the government. Second, the research expanded the discourse of protectionism by offering a model and framework to see the diversity of protectionism. Third, the framework of this research can be used to study other cases on security-driven protectionism as it offers specific variables that determine security-driven protectionism. Fourth, three types of security-driven protectionism by their timing of imposition offer ground to discuss the legitimacy of security-driven protectionism. Also, it can be used as a framework to track changes in strategies of security-driven protectionism. Fifth, the research contributes to expanding the discourse of protectionism in political economy studies focusing on the role of the government while using the demand-supply framework from the previous works. Sixth, the security-driven protectionism studies in this research offer grounds that benefits from protectionism can go to the general public rather than a special interest group. Lastly, the three types of security-driven protectionism introduced in this research offer an explanation of why there are different evaluations and opinions on using national security issues as a ground for protectionism. The imposing timing of security-driven protectionism impacts the necessity and intent of the measure. Under the current liberal economic order, the imposition of the protectionist measure raises political pressure on the government. Even though the protectionist measure is imposed for the national security issue, such political pressure exists as it is still considered protectionism. However, such a critical view should go to the government that offered security threats with its unfair and unlawful behaviors. Protectionism for national security shouldn't be considered a barrier for free trade but a facilitator for free trade as it restricts possible security conflicts in trade due to unfair behavior. In this aspect, there should be continued studies on security-driven protectionism. On the other hand, the imposer of security-driven protectionism has to restrain itself from overly exaggerate the existence of the security threat. While security-driven protectionism offers security protection, it also creates economic costs due to market distortion. Errors in estimating the size of the security threat results in higher economic costs than security gains from the measure. It not only creates a cost to the home but also other participants of international trade. Cautious recognition of the security threat based on objective analysis and research is the core strategy for an imposer of security-driven protectionism. What is the role of the government in protectionism? The government can bring public goods through security-driven protectionism. Some criticized that the national security issue in protectionism is an excuse to benefit the local industry. However, this skeptical view on protectionism was made as it limited the government's role only as a supplier of protectionism. It is the role of the government to prioritize security interest over economic interest over security interest since economic interest is pursued by the industries, but no one protects security interest but the government.