교육지원청 기록관리 기관평가 개선방안에 관한 연구

Abstract

Since 2008, the evaluation of records management institutions has been fully implemented to reinforce and improve the foundation of records management in public institutions. The institutions subject to evaluation are classified under six categories: (i) central administrative agencies, (ii) special local administrative agencies, (iii) Metropolitan/Provincial Offices of Education, (iv) District Offices of Education, (v) government-affiliated institutes, and (vi) national/public universities. In particular, issues on the frequent changes in evaluation methods and indicators as well as evaluation criteria that did not consider the specificity of institution type have been raised regarding managing records by District Offices of Education. Accordingly, this study examined the problems faced by District Offices of Education in evaluation of records management by investigating the perceptions of records management officers and conducted literature review, case studies, surveys, and in-depth interviews to provide improvement plans reflecting the specificity of District Offices of Education. Initially, literature review was conducted by examining changes in the evaluation of records management institutions from 2008, when such evaluation first began, to 2020 with a focus on District Offices of Education. Detailed changes in the evaluation of records management institutions were compared by year and classified into evaluation indicators, methods, cycles, and procedures. Case studies were conducted by examining cases in Korea to find implications in evaluation of records management institutions, such as joint government assessments and evaluation of Metropolitan/Provincial Offices of Education. For overseas cases, the Records Management Self-Assessment(RMSA) of the National Archives and Records Administration(NARA) and Records Management Code Automated Support Tool(RMCAST) of The National Archives(TNA) were examined. To examine the perception and improvement plans for the Improvement Plan for the Evaluation System of Records Management Institutions announced by the National Archives of Korea in December 2019, a survey was conducted on the records management officers in 176 District Offices of Education in Korea. A pilot study was conducted before the actual survey to supplement the content of the questionnaire. Out of 176, 93 records management officers responded to the survey, with a 52.8% return rate. In-depth interviews were conducted between May 1, 2020 and June 3, 2020 with 15 records managers from 15 out of 176 institutions who agreed to participate in the interview. The questionnaire comprised of 21 items in total regarding, the need for arrangement of records managers in District Offices of Education, the need for evaluation of records management institutions, the perceptions on the Improvement Plan for the Evaluation System of Records Management Institutions, the improvement plan for evaluation indicators, and the results of the evaluation of records management institutions. Interviews were conducted with relevant officers in charge of evaluation of records management institutions in the National Archives of Korea based on the results of survey analysis and in-depth interviews. The results of analyzing the problems in evaluation of records management institutions are summarized as follows. (i) Evaluation environment: Problems such as low rate of assignment to records managers in the District Offices of Education, and difficulty in establishing long-term records management plans are due to the rotation of records managers. Moreover, there was a gap in the workload depending on the number of departments under the jurisdiction of District Offices of Education, and issue of the Records Management Evaluation System (RMES). (ii) Evaluation subject: Insufficient personnel in charge of evaluation of records management institutions, with only two to three records managers in the National Archives of Korea performing evaluation of 479 institutions falling under the six categories of institutions including the District Offices of Education, as of 2019. Moreover, the evaluation subject failed to consider the specificity of the District Offices of Education, and the evaluated institutions had low confidence in the National Archives of Korea, which raises the need to reestablish the relationship between them. (iii) Evaluation system: The problems are further classified into evaluation method, indicators, procedures, and feedback. The evaluation method assessed only the performance of basic records management tasks with focus on quantitative assessment. Therefore, there are limitations in the records management evaluation as it fails to evaluate the qualitative aspects of the tasks. (iv) Evaluation indicators: Although evaluation indicators on assignment of records managers have been constantly included, there was still a need to establish plans to increase assignment of records managers in institutions where there were no records managers. Moreover, it is necessary to reduce the scores distributed for quantitative indicators and add indicators for electronic records management such as administrative datasets in the mid-term and long-term view. (v) Evaluation procedures: It takes approximately nine months for submission of evaluation data until announcement of results, leaving a relatively short time for feedback and thus raising the need to reduce the evaluation period. Furthermore, since best practices are mostly disclosed along with the data submitted by each institution, there is a lack of trust in the fairness of evaluation results. (vi) Evaluation feedback: The problems in feedback are that rewards are given selectively to individuals or institutions even when selected as a best practice, consulting is just a one-time matter, consulting is offered without considering the records management affairs of the District Offices of Education, and the condition checks and consulting are provided only for inadequate institutions. Therefore, this study provided improvement plans to solve the problems in evaluation of records management institutions in District Offices of Education in terms of evaluation environment, evaluation subject, and evaluation system. First, in terms of the environment, it is necessary to increase assignment of records managers to institutions where there are none, and in the mid to long-term view, evaluate the institutions at the level of integrated archives institutions once they are installed in each region. Moreover, it is necessary to consider the number of departments under the jurisdiction of the District Offices of Education and the size of the institutions and apply them to the evaluation indicators and upgrade the RMES. Second, in terms of the subject, the evaluation must be performed by the National Archives of Korea while supplementing the personnel to reduce the evaluation period and promote feedback. In the long run, once local archives management institutions are established in each region, the functions of guidance and supervision must be transferred to the local institutions. Furthermore, it is necessary to reestablish the relationship between National Archives of Korea and the evaluated institutions so that the former serves not as an “evaluator” but as a “supporter.” Third, in terms of the system, suggestions can be made in evaluation method, indicators, procedures and feedback. As for the evaluation method, it is necessary to estimate the ratings with only qualitative evaluation in the short run and establish standards to offer rewards. This will help improve the current evaluation system that evaluates only the performance of evaluation procedures. In the long run, quantitative indicators must be switched to self-assessment, and the evaluation must be performed with a focus on qualitative assessment. For the evaluation indicators, it is necessary to connect the indicators of assignment of records managers to other evaluation. It will help to increase the assignment of records managers by connecting relevant evaluation indicators to evaluation of Metropolitan/Provincial Offices of Education. In addition, it is necessary to gradually reduce the evaluation scores distributed for quantitative indicators. There is a need to additionally review electronic records management indicators in the mid to long run. Before adding indicators such as management of administrative datasets, the National Archives of Korea must first establish the standards as an evaluation subject and then reflect the same on evaluation indicators. To improve evaluation procedures, it is necessary to consider reducing the evaluation period by supplementing the human resources in charge of relevant affairs. Furthermore, the contents submitted and the results of quantitative and qualitative evaluation must be disclosed transparently to increase reliability and fairness in the evaluation process and outcomes. To improve evaluation feedback, it is necessary to increase feedback on best practices, adopt a self-application system for consulting, assign personnel responsible for consulting, and implement a financial incentive scheme. To begin with, it is necessary to offer rewards or incentives to both individuals and institutions to increase feedback on best practices. Moreover, consulting that has been focused only on inadequate institutions must be expanded to other institutions based on self-application system and must be provided regularly. Consulting records managers must be comprised of individuals with high comprehension of the District Offices of Education to improve consulting quality. In addition, data submitted by institutions must be analyzed so that evaluation of records management institutions can be beneficial to records management affairs at the District Offices of Education. Finally, it is necessary to adopt a financial incentive scheme to promote evaluation feedback in the long run. This study suggests improvement plans for evaluation of records management institutions in District Offices of Education based on the survey and in-depth interviews of records management officers in the District Offices of Education and officers in charge of institution evaluation at the National Archives of Korea. Therefore, the results provide the basic data to improve the evaluation of records management institutions in District Offices of Education in the future, as well as references in performing evaluation that reflects the specificity of each institution type.;기록관리 기관평가는 공공기관의 기록관리 업무기반을 강화하고 개선을 유도하기 위한 목적으로 2008년부터 본격적으로 시행되었다. 평가대상기관은 중앙행정기관, 특별지방행정기관, 시·도교육청, 교육지원청, 정부산하공공기관, 국·공립대학 등 6개 기관 유형으로 구분된다. 그 중 교육지원청의 경우 평가방식 및 지표의 잦은 변화, 기관 유형의 특수성을 고려하지 않은 평가기준으로 현장에서 기록관리 업무를 수행하는데 문제점이 제기되어왔다. 이에 본 연구는 교육지원청 기록관리 기관평가에 대한 기록관리 업무담당자의 인식조사를 통해 문제점을 살펴보고 교육지원청의 특수성을 반영한 개선방안을 제시하고자 문헌연구, 사례조사, 설문조사, 심층면담을 수행하였다. 먼저 문헌연구를 통해 기록관리 기관평가가 본격적으로 시작된 2008년부터 2020년까지의 변천과정을 교육지원청을 중심으로 분석하였다. 평가대상, 지표, 주기, 방식으로 구분하여 기록관리 기관평가의 세부적인 변화 내용을 연도별로 비교하였다. 사례조사는 기록관리 기관평가의 시사점을 얻기 위하여 국내 사례로 정부합동평가, 시·도교육청 평가에 대하여 살펴보았다. 또한, 국외 사례로는 미국 국립문서기록관리청(National Archives and Records Administration, 이하 NARA)의 연방기관 대상 기록관리 자체 평가도구(Records Management Self-Assessment, 이하 RMSA), 영국 국립기록보존소(The National Archives, 이하 TNA)의 기록관리 평가도구(Records Management Code Automated Support Tool, 이하 RMCAST)를 살펴보았다. 설문조사는 국가기록원에서 2019년 12월 발표한 『기록관리 기관평가 제도개선(안)』에 대한 인식을 통해 문제점과 개선방안을 살펴보기 위하여 전국 교육지원청 176개 기관의 기록관리 업무담당자를 대상으로 실시하였다. 설문을 본격적으로 진행하기 전 예비 조사(Pilot Study)를 통해 설문지의 내용을 보완하였다. 교육지원청 기록관리 업무담당자 176명 중 93명이 설문에 응답하여 회수율은 약 52.8%였다. 심층면담은 교육지원청 176개 기관 중 면담에 동의한 15명의 기록물관리전문요원을 대상으로 수행하였다. 질문지는 교육지원청 기록물관리전문요원 현황 및 필요성, 기록관리 기관평가 필요성, 제도개선(안)에 대한 문항, 교육지원청 기록관리 평가결과에 관한 문항 등 총 21개 문항으로 구성하였다. 교육지원청 기록관리 업무담당자와의 설문조사 및 심층면담 결과를 바탕으로 국가기록원 기록관리 기관평가 업무담당자와 면담을 진행하였다. 이를 종합하여 도출한 교육지원청 기록관리 기관평가의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 평가 환경적 측면에서는 교육지원청 기록물관리전문요원 배치율이 저조하고 기록물관리전문요원의 순환 근무로 인하여 기록관리 장기 계획 수립이 어렵다는 문제가 있었다. 또한, 교육지원청 소관 처리과 수 차이에 따른 업무량 문제, 기록관리평가시스템(Records Management Evaluation System, 이하 RMES) 노후화 문제가 있었다. 둘째, 평가 주체적 측면에서는 2019년 기준, 6개 유형 479개 기관평가를 국가기록원 직원 2~3명이 수행하고 있어, 기록관리 기관평가 전담인력이 부족한 것으로 나타났다. 또한, 평가 주체인 국가기록원이 교육지원청의 특수성을 고려하지 못하여 평가 주체에 대한 피평가기관의 신뢰가 낮으며 이를 높이기 위한 관계 재정립이 필요한 것으로 나타났다. 셋째, 평가 제도적 측면은 평가방식, 지표, 절차, 환류로 구분하여 분석하였다. 평가방식의 문제점은 현재의 평가방식이 정량평가 중심이며, 기본적인 기록관리 업무절차의 이행 여부만을 평가한다는 점이 있었다. 따라서 기록관리 평가가 업무의 질적 수준을 평가하지 못한다는 한계가 있는 것으로 나타났다. 평가지표의 문제점으로는 기록물관리전문요원 배치에 관한 평가지표가 지속적으로 포함되었지만 여전히 전문요원 미배치 기관이 많아 이를 위한 방안 마련이 필요한 것으로 나타났다. 또한, 정량지표 배점 축소가 필요하고 전자기록관리를 위한 지표 추가가 필요하다는 점이 있었다. 평가절차의 문제점으로는 평가자료 제출부터 결과 발표까지 9개월 이상이 소요되어 평가 환류의 기간이 상대적으로 부족하다는 점이었다. 또한, 각 기관의 자료를 전체 공개하지 않고 우수 중점추진사례만 공개하고 있어 평가결과에 대한 신뢰를 저하시키는 것으로 조사되었다. 평가 환류의 문제점으로는 우수사례로 선정되어 포상을 받게 되어도 개인 또는 기관을 선택하여 포상을 수여한다는 점, 컨설팅이 일회성으로 끝나는 점, 교육지원청 기록관리 업무에 대한 고려 없이 컨설팅이 진행된다는 점, 미흡기관을 대상으로만 실태점검과 컨설팅을 진행한다는 점이 있었다. 교육지원청 기록관리 기관평가의 문제점을 해결하기 위한 개선방안을 평가 환경적 측면, 평가 주체적 측면, 평가 제도적 측면으로 구분하여 제안하였다. 첫째, 평가 환경적 측면으로 기록물관리전문요원이 미배치된 기관에 전문요원 배치를 확대하고 중장기적으로 통합기록관이 설치될 경우 통합기록관 단위로 평가하는 것을 제안하였다. 또한, 교육지원청 소관 처리과 수를 고려하여 평가지표에 반영하고 기록관리평가시스템(RMES) 고도화가 필요하다. 둘째, 평가 주체적 측면에서는 국가기록원에서 평가를 수행하고 평가 기간 단축 및 환류 강화를 위하여 전담인력을 충원할 것을 제안하였다. 장기적으로 지방기록물관리기관이 각 지역별로 설치되면 지방기록물관리기관으로 실질적인 지도·감독 기능을 이관해야 한다. 또한, 국가기록원과 피평가기관과의 관계를 재정립하여 국가기록원의 역할이 ‘지도·감독’ 중심에서 ‘지원’ 중심으로 변화해야 한다. 셋째, 평가 제도적 측면은 평가방식, 지표, 절차, 환류로 나누어서 제시하였다. 먼저 평가방식에서는 단기적으로 정성 평가만으로도 평가등급을 산정하고 포상을 받을 수 있는 기준을 마련하는 것이 필요하다. 이는 평가절차의 이행 여부만을 평가하는 기존의 평가제도를 개선하는데 도움이 될 것이다. 장기적으로는 정량지표는 자율평가로 전환하고 정성평가를 중심으로 평가를 진행하여야 한다. 평가지표에 대한 개선방안으로 기록물관리전문요원 배치에 관한 평가지표를 타 기관평가와 연계하는 방향을 제안하였다. 시·도교육청 평가 등에 기록물관리전문요원 배치에 관한 평가지표를 연계하면 전문요원 배치 확대에 도움이 될 수 있을 것이다. 또한, 점진적으로 정량지표에 대한 평가배점을 축소해야 한다. 중장기적으로 행정정보데이터세트 관리 등 전자기록관리 관련 지표 추가를 검토해야 한다. 다만, 평가지표를 추가하기 전에 평가주체인 국가기록원이 먼저 지표에 대한 기준 체계를 정립해야 한다. 평가절차에 대한 개선방안으로는 평가기간 단축을 제안하였다. 또한, 각 기관의 평가자료 제출 내용과 과정을 투명하게 공개하여 평가과정 및 결과의 신뢰성과 공정성을 높이는 방안을 모색해야 한다. 평가환류에 대한 개선방안으로는 우수사례에 대한 포상 확대, 컨설팅 자율신청제 도입, 컨설팅 전담인력 배치, 재정적 인센티브제 도입을 제안하였다. 먼저 우수사례에 대한 환류 확대를 위해 포상이나 인센티브를 개인과 기관 모두에게 수여할 필요가 있다. 미흡기관을 대상으로 진행했던 컨설팅은 자율신청제로 확대하고 수시로 컨설팅을 제공해야 한다. 컨설팅의 질을 제고하기 위하여 기록관리 기관평가 컨설팅 전문 인력은 교육지원청 현장에 대한 이해도가 높은 전문 인력으로 구성되어야 한다. 또한, 장기적으로는 평가 환류 강화를 위한 재정적 인센티브제 도입이 필요하다. 본 연구에서 제안한 교육지원청 기록관리 기관평가 개선방안은 교육지원청 기록관리 담당자 설문조사와 심층면담, 국가기록원 기관평가 업무담당자 심층면담을 바탕으로 종합적으로 도출하였다. 따라서 향후 교육지원청 기록관리 기관평가를 개선하는데 기초자료가 될 수 있을 것이며 기관 유형별 특수성을 반영한 기록관리 기관평가를 시행하는데 참고자료로 활용할 수 있을 것이다.