서울 주민직선 교육감의 유아교육정책 분석

Abstract

본 연구의 목적은 서울 주민직선 교육감별로 재임기 동안 유아교육정책의 변화와 공약 이행을 위한 노력, 쟁점이 된 유아교육정책의 옹호연합형성을 알아보는 것으로 향후 주민직선 교육감의 유아교육 정책 설정과 실행에 시사점을 제시하고자 하였다. 구체적인 연구문제는 다음과 같다. 1. 서울 주민직선 교육감 재임기의 유아교육 현황은 어떠한가? 2. 서울 주민직선 교육감별 유아교육 정책의 집행은 어떠한가? 2-1. 서울 주민직선 교육감별 유아교육 공약과 이행 결과는 어떠한가? 2-2. 서울 주민직선 교육감별 쟁점 유아교육 정책의 옹호연합은 어떠한가? 분석대상과 분석방법은 서울시교육청의 통계자료로 유치원 기관, 교원, 유아의 현황과 변동 추이를 파악하였다. 서울 주민직선 교육감들의 공약서에서 제시된 유아교육 내용과 당선 후 발간된 정책자료, 시행된 행정지침, 편성된 예산 등을 비교하여 공약 이행 조치를 살펴보았다. 마지막으로 검색 가능한 전체 언론매체를 대상으로 기사를 검색하여 교육감별로 쟁점이 된 정책을 선정하고 기사 내용과 관련자 면담을 통해 쟁점이 된 정책의 옹호연합을 분석하였다. 본 연구를 통해 도출된 연구결과는 다음과 같다. 첫째, 서울의 유치원 기관 수, 교원 수, 유아 수는 공립유치원에서는 증가하고 있고 사립유치원에서는 감소하고 있다. 주민직선 교육감별로 나타난 유치원, 유아, 교원, 재정 등의 현황은 각 교육감의 정책 영향보다는 전임 교육감 정책 승계 여부와 중앙정부 정책 방향의 영향을 크게 받는다. 둘째, 서울 주민직선 교육감이 제시한 유아교육 공약은 전체 공약의 5~10% 이하이다. 진보 성향의 교육감들은 공립유치원 확대와 사립유치원 공공성 강화가 주요 공약이었고 보수 성향의 교육감은 전임 교육감의 유아교육 정책 승계, 중앙정부의 유아교육정책 차용이 주된 내용이었다. 주민직선 초기 교육감들의 공약은 돌봄기능 강화, 공립유치원 확대, 학부모 대상 재정 지원 강화가 주된 내용이었고 최근 들어 유치원 공공성 강화, 교육과정 내실화가 공약 사항에 추가되고 있다. 주민직선 교육감들은 공약 이행을 위해 행정지침 마련, 예산 뒷받침 등의 노력을 하였으나 목표 달성 수치를 제시하거나 법적 제도는 마련하지 못하였다. 셋째, 서울 주민직선 교육감별로 쟁점화되었던 유아교육정책의 배경은 유아교육계 내부의 요구 반영(유아교육진흥원 설립), 공약 실행을 위한 교육감 추진 의지(1洞 1공립유치원 설립), 중앙정부 정책의 수정 없는 전달(유치원 5시간 의무 운영), 전임 교육감이 계획한 정책의 실행과정에서 혼란 발생(유치원 중복지원 제한) 등으로 다양하다. 쟁점이 된 유아교육정책에서 찬성옹호연합의 움직임은 약했으나 반대옹호연합은 적극적으로 반대의사를 표명하였다. 예산과 인력 조정이 필요한 정책은 관련 부서 및 일부 초등교육 관계자 등 서울시교육청 내부에서 반대옹호연합이 형성되었다. 불편이나 불이익이 예상되는 정책에 대해서는 공립유치원 교원이나 학부모를 중심으로 반대옹호연합이 형성하였다. 사립유치원 관련자들은 대부분 쟁점이 된 정책에 대해서 반대옹호연합을 형성하였다. 옹호연합 형성과정에서 정책학습 기회는 거의 없었고 정책중개자의 역할은 두드러지지 않았다. 쟁점이 된 정책들은 산출 결과 변경, 축소, 폐기되었다. 이상의 결과를 통해 얻은 시사점은 다음과 같다. 첫째, 유아교육 정책 설정 단계에서 전임 교육감의 정책 승계를 적극적으로 고려할 필요가 있다. 전임 교육감 정책을 승계한 경우 예산 확보와 지침 마련 등 정책 실행의 유리한 제반 여건이 형성되고 정책이 정교화되는 효과를 낳는다. 둘째, 주민직선 교육감의 유아교육 공약 비중과 내용 충실성을 높이기 위해서는 유아교육 전문가 집단의 전략적 투입이 필요하다. 공약이 설정되는 교육감 당선 이전부터 공약이 정책으로 실행되는 당선 이후까지 유아교육정책 전문가 집단의 체계적인 교육감 지원과 정책집행 관리가 필요하다. 셋째, 서울 주민직선 교육감의 유아교육정책은 중앙정부 정책과 영향을 주고 받으며 상호 강화되는 경향을 보인다. 돌봄기능 확대, 유치원 공공성 강화, 유아모집 온라인 시스템 적용은 서울에서 공약사항으로 제시되거나 쟁점이 된 후 중앙정부의 유아교육 정책으로 채택되어 전국적으로 확대되었다. 따라서 서울 교육감의 선도적 유아교육 정책에 대한 중앙정부의 타당한 평가와 지원책, 효율적 연계방안 마련이 필요하다.;The purpose of this study was to look into the changes in early childhood education policies, efforts put in to fulfill the election pledges and the formation of advocacy coalition on early childhood education policy issues during the tenure of directly elected Superintendents of Seoul Education, to suggest implications for the establishments and implementation of the successor Superintendent of Seoul Education. The specific research questions according to the purpose of the study are as follows. 1. What is the current situation of early childhood education during the tenures of the directly elected Superintendents of Seoul Education? 2. What is the policy implementation of early childhood education by each directly elected Superintendent of Seoul Education? 2-1. What are the election pledges and fulfillments concerning early childhood education by each directly elected Superintendent of Seoul Education? 2-2. What is the advocacy coalition of early childhood education policy issues by each directly elected Superintendent of Seoul Education? The analysis subject and method are as follows. In order to analyze the current state and trends of changes in kindergarten institutions, teachers, and infants, the statistical data of the Seoul Metropolitan Office of Education was used. To look into the fulfillments of election pledges, contents concerning early childhood education in books of election pledges were compared to the published policy resources, administrative guidelines and budget drawn up after being elected. And to select the debatable policy issues by each directly elected Superintendent of Seoul Education, articles were searched among the entire searchable media outlets, then the contents of the articles and interviews with the stakeholders were utilized to analyze the advocacy coalitions at issue. The results of this study are as follows. First, the number of kindergarten institutions, teachers, and infants in Seoul is increasing in public kindergartens and decreasing in private kindergartens. The status of kindergarten, infant, teacher, and finances by the directly elected Superintendent of Seoul Education is more influenced by the succession of the predecessor's policy and the policy direction of the central government rather than the policy of each Superintendent. Second, the proportion of early childhood education election pledges suggested by the directly elected Superintendent of Seoul Education is less than 5 ~ 10% of the total commitments. In the case of progressive Superintendents, the main commitment was to expand public kindergartens and strengthen the publicity of private kindergartens. Meanwhile, the conservative Superintendents mainly focused on the succession of the former Superintendent's early childhood education policy and the tenacy of the central government’s early childhood education policy. In the early days of direct election, the election pledges focused on strengthening care functions, expanding public kindergartens, and strengthening financial support for parents. Recently, strengthening the publicity of kindergartens and improving the curriculum have been added to the commitments. The directly elected Superintendents tried to fulfill their commitments by providing administrative guidelines and allocating budgets, but did not provide a numerical indication of whether the goal was achieved or a legal system. Third, the characteristics of early childhood education policies disputed by the directly elected Superintendent of Seoul Education are diverse, such as reflecting the internal needs within the early childhood education system (establishing the Early Childhood Education & Promotion Center), Superintendent's commitment to fulfill his election pledge (one public kindergarten per district), unmodified delivery of the central government’s policy (mandatory 5 hours class operation of kindergartens), confusion arising from the implementation of policies planned by the former Superintendent (restricting applying for multiple kindergartens), etc. In the policy at issue, advocacy coalition supporting the policy was weak, but the advocacy coalition opposing the policy actively expressed their dissent. Policies that require budget and personnel adjustment formed an opposition advocacy coalition within the Seoul Metropolitan Office of Education, including the relevant departments and some primary education officials. In the cases of policies that clearly showed the inconvenience and disadvantages on certain groups, opposition advocacy coalition was formed around the stakeholders like public kindergarten teachers or parents. Most private kindergarten officials formed opposition advocacy coalition on the policies at issue. There was little opportunity to learn policy in the formation of advocacy coalitions, and the policy intermediary did not play a prominent role. The controversial policies were revised, reduced and abandoned. The implications obtained from these results are as follows. First, it is necessary to actively consider the policy succession of the former Superintendent in the setting stage of early childhood policies. The succession of the predecessor's policy creates favorable conditions for policy implementation such as securing budgets or setting guidelines, and has the effect of elaborating the policy. Second, in order to increase the proportion and content fidelity of the directly elected Superintendent's early childhood education election pledges, it is necessary to make a strategic input from the early childhood education expert group. The expert group of early childhood education policy should support the Superintendent systematically from setting the pledges before the election to carrying out the pledges as polices, and manage the implementation process. Third, the early education policies of the directly elected Superintendent of Seoul Education and the policies of the central government influence each other, and tend to be mutually strengthened. The expansion of caring functions, strengthening the publicity of kindergartens, and applying the online system for kindergarten entrance have been expanded nationwide adopted as early childhood education policies of the central government, after being presented as election pledges or issues in Seoul. Therefore, the central government should come up with reasonable evaluation, support measures, and effective linkage plans of the leading early childhood education policies of the Superintendent of Seoul Education.