한국 지역고용정책 유형화 연구

Abstract

The main objective of this study is to comparatively analyze the types of local employment policies and their characteristics to discover implications for Korea’s local employment policy. Since the Financial Crisis of 1997, Korea has experienced a rapid increase in unemployment and job insecurity, leading to the active expansion of labor market policies. The varied patterns of persistent local labor market problems, however, forced policymakers to pay attention to such markets, thus resulting in the formulation of local employment policies. Advances made in local governments and the decentralization of welfare services, in addition, caused further expansion of local employment policy systems in Korea. Against this backdrop, Korean local employment policies began to be established in 2003. As more local government leaders understand the importance of employment policies at local level, more local government programs are being implemented with the aim of promoting employment. The current study focuses on the various types of local employment policies, because their role in solving local employment problems is expanding. In order for them to act as adequate policy tools in Korea, the policy landscape in the country must first be reviewed. Previous studies have not comprehensively examined such policies being promoted in Korea. In this regard, the current study aims to overcome the limitations of previous research that discusses the concept and areas of local employment policies, as well as suggests varying levels of diagnoses about local labor markets. The current study will use existing policy analysis frameworks to extract and arrange key factors constituting the complex structure of local employment policies with a goal of understanding the important aspects of such policies. First, theoretical analyses of local employment policies were conducted to measure the comprehensiveness of policy targets, the aggressiveness of policy programs, and the independence of policy funding. The comprehensiveness of policy targets indicates the conditions surrounding beneficiaries based on ideas about social allocation. The aggressiveness of policy programs indicates the characteristics of local employment policies, while the independence of policy funding indicates the characteristics of financial sources funding various programs. Next, to clarify the features of local employment policies, the concept of vitalization was used: The vitalization characteristics of various local employment policy types were analyzed. To identify the level of vitalization, the concept was classified into quantitative and qualitative vitalization for operational definitions. According to the previous literature, quantitativevitalization refers to an unconditional state of entry into the labor market, while qualitative vitalization refers to a more long-term and stable state of entry into the labor market. The fuzzy set research method was used for analysis. The data used in the current study were comprehensive plans for local government administrations elected for the 2014–2018 term in the analyzed regions, as well as detailed annual jobs plans from 2014 to 2018 published according to the local jobs objective disclosure policy. Among the 17 metropolitan cities and provinces in Korea, 16 local governments excluding Sejong Special Autonomous City were selected for their initial policy data. The current study examined the types of local employment policies in Korea and their features in two steps. First, Korean local employment policies were studied in terms of three attributes, and the results were used to develop types of local employment policies in Korea adopted in each region. Next, the cases of such policies were comparatively analyzed by type, and this information was used to comparatively analyze the features of vitalization for each type. Three broad findings resulted from this study. First, fuzzy affiliation scores were calculated for cases in which the 16 local governments were categorized into the 8 types generated by the 3 attributes. Representative types and affiliation levels were analyzed for each case. The analysis confirmed that six out of the eight local employment policy types had cases affiliated with them. That is, types such as comprehensive local-led (C*a*I), comprehensive active (C*A*i), local-led active (c*A*I), comprehensive focused (C*a*i), local-led focused (c*a*I), and weak local employment policy (c*a*i) were identified. Next, local cases affiliated with each type were examined to analyze the features of Korean local employment policy types. The case of Seoul Metropolitan City was associated with the comprehensive local-led type, with a high level of target comprehensiveness in direct job generation programs and the city taking the initiative to operate labor welfare policies distinct from those of the central government. Cases from Busan Metropolitan City, North Chungcheong Province, South Chungcheong Province, North Jeolla Province, and South Jeolla Province were affiliated with the comprehensive active type, whose characteristic was the focus on the operation of the central government-led open competition job competence development and training programs for demographics groups such as the youth, elderly, and women. Cases from Incheon Metropolitan City, Ulsan Metropolitan City, and Gyeonggi Province fell under the local-led active type, with a heavy focus on local brands of employment services, employment incentives, and startup enterprise support programs different from those offered by the central government. Cases from Daejeon Metropolitan City and South Gyeongsang Province were associated with the comprehensive focused type, whose characteristic was that central government job generation programs are modified to have higher target comprehensiveness to solve demographic problems unique to each local region. The case from Jeju Province was affiliated with the local-led focused type, in which the province’s special administrative conditions led it to execute policy budgets, rather than operating labor welfare policy programs distinct from those of the central government. Cases from Daegu Metropolitan City, North Gyeongsang Province, Gwangju Metropolitan City, and Gangwon Province were associated with weak local employment policy type, whose characteristic is that job competency development and training programs and other initiatives related to labor supply followed the central government template, although there was a focus on industrial complex development to expand quality jobs. Next, the relationship between the three attributes of local employment policies and the concept of vitalization was analyzed to identify the vitalization functions played by different attributes of Korean local employment policies. The features of vitalization in each type were also comprehensively analyzed. The analysis revealed that the aggressiveness of policy programs and qualitative vitalization are positively correlated, as are the independence of policy funding and qualitative vitalization. On the other hand, the comprehensiveness of policy targets and qualitative vitalization were found to be negatively correlated, as was the case for the relationship between the aggressiveness of policy programs and quantitative vitalization. An analysis of the features of vitalization in each type showed increases in both qualitative and quantitative vitalization for the comprehensive active type. However, the comprehensive local-led type and weak local employment policy type saw increases in only quantitative vitalization, while the local-led active type and the comprehensive focused type saw increases in only qualitative vitalization. On the other end of the spectrum, the local-led focused type saw a decrease in both qualitative and quantitative vitalization. As discussed above, local employment policies were fuzzy-set-categorized using the three attributes, along with a comparative analysis of the cases. This effort resulted in the following implications: The first implication is theoretical. The current study used a policy analysis framework developed through an examination of the previous literature to identify the three attributes of local employment policies. Through this, the characteristics of local employment policies were clarified. Also, Korean local employment policies were categorized to prove their diversity. Such results will not only help Korean local governments to analyze their own labor markets and develop tailored local employment policies but also add to the theoretical discussion about local employment policies, as some local governments will be able to create policies reflecting local characteristics before the central government needs to intervene. The second implication is related to policy-making. The results of the current study prove that employment problems can be solved when local employment policies are active in nature and harmonize with other attributes. That is, active labor market policy programs that facilitate the balanced development of local employment policies will ensure the effectiveness of these policies. Furthermore, the current study implies that local employment policies can be used as a means of policy for qualitative vitalization, which enables the market’s entry into a state of long-term stable employment. As confirmed in the analysis results of the current study, local employment policies can be used to train workers to move them to skilled jobs, thereby enabling qualitative vitalization of the market, rather than being used to enable quantitative vitalization that involves an unconditional increase in job numbers. Lastly, the current study categorized local employment policies and analyzed cases associated with each type in order to describe the landscape of Korean local employment policies. Such types and their characteristics were also examined to prove the diversity of Korean local employment policies. This can serve as a meaningful starting point for the development of such policies. This, however, does not mean that dynamically changing local employment policies are restricted by fixed type features. Rather, changes can take place over time when local employment policies mature; local demographic groups may also experience a change in their types. As such, there is a need to examine the time, space, and groups associated with local employment policies in the future. ;본 연구의 목적은 지역고용정책의 유형과 그 유형별 특성을 비교 분석함으로써 한국의 지역고용정책에 대한 함의를 발견하는데 있다. IMF 경제위기 이후 급격한 실업증가와 노동시장 불안정성 증가는 적극적 노동시장 정책의 확대를 가져왔다. 그러나 지속적으로 발생하는 지역별 노동시장 문제의 다양한 패턴은 지역 노동시장에 대한 주목을 가져왔고, 지역고용정책은 이를 반영한 결과로 대두되었다. 그리고 지방자치단체의 발달과 복지서비스 탈중앙화라는 정책의 흐름은 지역고용정책의 정책 시스템이 확산되도록 하였다. 이에 한국의 지역고용정책은 2003년에 수립되기 시작하여 현재에는 지방자치단체장들에게 지역고용정책의 중요성이 인식됨에 따라, 정책 사업 수가 급속히 증가되고 있다. 본 연구가 지역고용정책의 유형화에 주목하는 이유는 지역고용정책이 지역 내 고용 문제의 해결도구로 확대되고 있기 때문이다. 이에 한국 지역고용정책이 적절한 정책도구로써 활용되기 위해서는 정책 지형을 확인할 필요가 있다. 기존의 지역고용정책 논의들은 한국의 해당 정책들을 통합적으로 분석하지 못하였다. 따라서, 본 연구는 지역고용정책의 개념과 영역 그리고 개별 지역 노동시장에 대한 진단 정도를 제시한 기존연구들의 한계를 극복하고자 한다. 본 연구는 기존의 정책분석틀을 통해 지역고용정책의 복잡한 구조 가운데 중요한 요소들을 추출, 배열함으로써 정책내용을 파악하는데 주목 하였다. 먼저, 지역고용정책에 대한 이론적 검토를 통해 정책대상의 포괄성, 정책 프로그램의 적극성, 정책 재원의 독립성을 속성으로 구성하였다. 정책 대상의 포괄성은 사회적 할당 기반에 입각하여 급여 대상을 둘러싼 조건을 반영한다. 정책 프로그램의 적극성은 지역고용정책 프로그램의 내용 성격을 반영하고 정책재원의 독립성은 프로그램의 재원의 주체 성격을 반영한다. 다음으로, 지역고용정책 특징을 분명히 확인하기 위하여 활성화 개념을 통해 지역고용정책 유형별 활성화의 특성이 어떠한지를 분석하였다. ‘활성화 수준’을 파악하기 위해 양적활성화와 질적활성화로 구분하여 조작적 정의를 하였다. 기존 선행연구에 근거하여 양적활성화는 무조건적으로 노동시장에 진입된 상태를 의미하고, 질적활성화는 장기적, 안정적인 노동시장으로 진입된 상태를 의미한다. 분석방법으로는 퍼지셋 연구방법을 이용하였으며, 분석 자료는 분석대상지역 민선 6기(2014-2018년도) 종합계획과 2014-2018년도까지 각 년도별 지역일자리 목표 공시제에 공시된 일자리대책 세부계획을 활용하였다. 분석대상은 한국의 17개 시도들 중 세종특별자치시를 제외하고 초기 정책 자료 확보가 가능한 16개 지방자치단체 시도로 선정하였다. 본 연구는 두 단계로 한국 지역고용정책의 유형과 그 특징을 살펴보았다. 먼저, 한국 지역고용정책을 세 가지 속성으로 살펴보고, 이에 기반 하여 지역별 한국지역고용정책 유형을 도출하였다. 다음으로 유형별 소속된 지역사례를 비교 분석하였고, 이를 바탕으로 하여 유형별 활성화 특성을 비교 분석하였다. 연구결과는 크게 세 가지로 요약된다. 먼저, 세 가지 속성에 의해 구성된 총 8개의 이상형에 각 16개 시도의 사례들이 소속되는 퍼지 소속점수를 계산하고, 사례별로 대표유형과 소속 정도를 분석하였다. 분석 결과, 8개의 이상형 유형 중 6개의 지역고용정책 유형에 사례들이 소속되어 있음을 확인하였다. 즉, 포괄적 지역주도형(C*a*I), 포괄적 적극형(C*A*i), 지역주도 적극형(c*A*I), 포괄성 집중형(C*a*i), 지역주도 집중형(c*a*I), 빈약한 지역고용정책형(c*a*i)의 유형들이 도출되었다. 다음으로, 각 유형에 대한 지역별 사례를 통해 한국의 지역고용정책 유형의 특징을 분석하였다. 포괄적 지역주도형에는 서울특별시가 속하였고, 직접일자리 창출 프로그램에서 대상 포괄성이 높으며, 지역 주도적으로 중앙정부와 차별적인 노동복지 정책 프로그램을 운영하는 특징을 보였다. 포괄적 적극형은 부산광역시, 충청북도, 충청남도, 전라북도, 전라남도가 속하였고, 청년, 노인, 여성 등과 같이 인구집단으로 확대한 중앙정부 주도의 공모형 직업능력개발훈련프로그램을 중점적으로 운영하는 특징을 보였다. 지역주도 적극형에는 인천광역시, 울산광역시, 경기도가 속하였고, 지역 브랜드를 가지는 중앙정부 차별적 고용서비스, 고용장려금, 창업지원이 많은 비중을 차지하는 특징을 보였다. 포괄성 집중형에는 대전광역시, 경상남도가 속하였고, 지역에서 나타나는 다양한 인구집단의 문제들을 해결하기 위해 중앙정부 직접일자리 창출 프로그램에서 대상 포괄성을 높인 특징을 보였다. 지역주도 집중형에는 제주도가 속하였고, 중앙정부와 차별적인 노동복지 정책 프로그램을 운영하기 보다는 행정 특수성으로 인해 정책예산을 운영하는 특징을 보였다. 빈약한 지역고용정책형에는 대구광역시, 경상북도, 광주광역시, 강원도가 속하였고, 양적 일자리 확대를 위해 산업단지 개발에 초점을 맞췄지만 인력공급과 관련이 있는 직업능력개발훈련 프로그램 등은 중앙정부 사업을 그대로 실행하는 특징을 보였다. 다음으로 지역고용정책의 세 가지 속성과 활성화와의 관계를 통해 한국 지역고용정책의 속성별 활성화 기능을 확인하였고, 유형별 활성화 특성도 통합적으로 분석하였다. 분석결과, 정책프로그램의 적극성과 질적활성화는 정적상관관계를 보였으며, 정책재원의 독립성과 질적활성화 또한 정적 상관관계를 보였다. 반면, 정책대상 포괄성과 질적활성화는 부적상관관계를 보였고, 정책프로그램의 적극성과 양적활성화도 부적상관관계를 보였다. 각 유형별 활성화 특성을 분석한 결과, 양적활성화와 질적활성화 모두 증가한 유형은 포괄적 적극형으로 나타났다. 양적활성화만 증가한 유형으로는 포괄적 지역주도형과 빈약한 지역고용정책형으로 나타났으며, 질적활성화만 증가한 유형은 지역주도 적극형과 포괄성 집중형인 것으로 밝혀졌다. 반면, 양적활성화와 질적활성화 모두 감소한 유형은 지역주도 집중형이었다. 이와 같이 지역고용정책을 세 가지 속성을 통해 퍼지셋 유형화하고 사례를 비교 분석한 결과 다음과 같은 함의를 도출하였다. 첫째, 이론적인 함의이다. 본 논문은 기존 문헌연구들을 기반으로 정책 분석틀을 가지고 지역고용정책의 세 가지 속성을 도출하였다. 이로써 지역고용정책의 속성을 명료화 하였다. 그리고 한국 지역고용정책 유형화를 통해 지역고용정책이 가지는 제도의 다양성을 입증하였다. 이러한 연구 결과들은 한국의 지역고용정책에서 모든 지방자치단체들이 지역의 노동시장을 진단하고, 지역에 맞는 고용정책을 수립하는 것에서 나아가 일부 지방자치단체들이 그 지역만의 특징이 드러나는 정책들을 중앙정부보다 선도적으로 발전시키는 시점에서 지역고용정책 이론적 논의에 기여할 것이라고 본다. 둘째, 정책적인 함의이다. 본 논문의 연구결과는 지역고용정책의 내용이 적극성이 높고 그것이 다른 속성들과 조화가 이루어졌을 때 고용문제의 해결이 가능하다는 것을 입증했다. 즉, 적극적 노동시장 정책 성격의 프로그램을 운영하여 지역고용정책들이 균형적으로 발전되었을 때 지역고용정책의 역할이 확보된다. 또한 지역고용정책이 안정적이고 장기적인 고용으로의 진입을 의미하는 질적활성화를 위한 정책 도구로 활용될 수 있음을 시사한다. 본 연구의 분석결과에서 확인하였듯이 지역고용정책이 일자리의 무조건적 진입과 같은 양적활성화 수단으로 활용되기 보다는 근로자의 역량 향상을 통한 숙련 일자리로의 이동을 가능하게 하여 질적활성화를 시킬 수 있는 수단이 될 수 있다는 것을 확인하였다. 마지막으로 본 연구는 지역고용정책에 대한 유형화와 유형별 사례 분석을 통해서 한국 지역고용정책 제도 지형을 설명하였다. 그리고 그 유형과 유형별 특징을 통해 한국 지역고용정책의 다양한 특징을 입증하였다. 이는 한국 지역고용정책이 발전하는데 의미 있는 시작점이 될 수 있다. 그러나 이것이 역동적으로 변화하는 지역고용정책의 고정적 유형 특징을 의미하는 것은 아니다. 오히려 이후 지역고용정책이 성숙했을 때, 시간에 따른 변화가 발생할 수 있으며, 지역 내 인구집단 별 그 유형의 변화가 있을 수 있다. 이에 향후 제도를 둘러싼 시간과 공간 그리고 집단에 대해 살펴볼 필요가 있다.