Impacts of Social Capital on Disaster Risk Reduction

Abstract

Albay and Leyte Provinces in the Philippines were hit by typhoons of a similar, highly destructive magnitude. Typhoon Glenda struck Albay in July, 2014 while Typhoon Yolanda hit Leyte in November, 2013. These two provinces face similar levels of disaster vulnerability, such as geographical and socio-economic vulnerability, and had established comparable risk reduction systems prior to the disasters. Yet, while Yolanda caused thousands of casualties among the devastation it wrought, Glenda resulted in hardly any loss of human life. Social capital seems to be the most promising candidate as the critical variable impacting upon the differenced in loss of human life in two disasters. This study explores how three types of social capital (bonding, bridging, and linking) contribute to an increase or decrease in casualties in times of disaster. it argues that the contributions of social capital during the early warning and evacuation phases of the disaster management cycle explain the variance in lives lost. The research adopts a comparative case study model based on qualitative data from 28 individual and group interviews with 184 interviewees conducted in 2018, and a six-week-long participant observation in 2014. Analysis uses traditional cultural values to provide additional interpretations of the data. Findings indicate that in both provinces, all three types of social capital strongly relate to human loss; the stronger social capital a community has built, the fewer lives are lost in times of disaster. However, the level of each type of social capital contributed differently, which explains the difference in the number of causalities. Bonding social capital between family and neighbors was equally strong in both provinces, whereas the level of bridging social capital with communities and NGOs differed. Strong bridging social capital depended on how long and how closes NGOs worked with the community. Linking social capital embedded between communities and local governments showed the largest difference in the two provinces studied. This difference stemmed from a different level of trust communities had developed in local governments which had built by regular contact and frequent communication over a long period of time. Findings of this study imply that building social capital with local governments and NGOs in normal times should be emphasized as an important element in disaster risk reduction. This study contributes to disaster studies by exploring social capital as a critical variable which shows a strong relation with loss of human life in disasters, and by focusing on the early warning and evacuation phases before disaster while existing research mainly dwells on immediate response and recovery after disaster occurred.;필리핀의 알베이(Albay)와 레이떼(Leyte) 지역은 비슷한 시기에 비슷한 강도의 태풍으로 타격을 입었다. 2013년 11월에 태풍 욜란다(Yolanda)가 레이떼를, 2014년 7월에 태풍 글렌다(Glenda)가 알베이를 강타하였다. 이 두 지역은 지리적, 사회경제적 재난 취약성이 비슷한 수준이고 태풍 발생 전 중앙정부지침에 따른 동일한 위험감소시스템을 가지고 있었다. 그러나 레이떼 지역은 태풍 욜란다로 인해 수 천명의 사상자가 발생했지만 알베이 지역은 태풍 글렌다로 인한 인명 피해가 거의 없었다. 따라서 기존논문에서 주장한 재난 발생시 인명 피해에 영향을 미치는 결정적인 변수들로는 두 지역 간의 커다란 인명피해 차이를 설명할 수 없다. 본 논문에서는 사회자본을 결정적인 변수로 하여 두 지역의 큰 인명피해 차이를 설명하였다. 본 연구는 세 가지 유형의 사회자본(결속형, 교량형, 관계형)이 재난 발생 시 사상자 수의 증가 또는 감소에 어떻게 기여하는지, 또한 사회자본이 재난관리 주기중 조기 경보 및 대피 단계에서 인적 피해의 차이를 어떻게 설명할 수 있는지를 연구하였다. 연구방법으로는 질적 자료를 기반으로 한 두 지역의 사례를 비교, 분석하였다. 2018년에 184명을 대상으로 28차례 개별 및 집단 인터뷰를 시행하였고 2014년 두 지역에서 6주간 참여관찰을 통해 주요 자료를 얻었다. 질적 자료분석 시, 추가적인 해석을 위해 필리핀의 문화적 가치를 사용하였다. 연구결과, 두 지역 모두에서 세 가지 유형의 사회자본이 인적 손실과 강하게 연관되어 있다는 것을 발견하였다. 지역 사회 내 사회자본이 강하게 형성된 지역이 재난발생시에 인적 손실이 적었다. 그러나 각 유형별 사회자본의 내용과 수준이 사상자 수의 차이에 다른 정도로 기여하였다. 가족과 이웃 간의 결속형 사회자본은 두 지역 모두에서 동일하게 강했지만, 지역사회와 NGOs를 연결하는 교량형 사회자본 및 지역사회와 지역정부간에 내재된 관계형 사회자본은 다르게 나타났다. 교량형 사회자본은 NGOs가 지역사회와 얼마나 오랜 기간, 긴밀하게 협력했는지, 그리고 NGOs 직원들이 지역사회에서 ‘우리 중의 하나 ’로 받아들여졌는지에 따라 달랐다. 가장 큰 차이는 관계형 사회자본에서 나타났는데 이것이 두 지역의 인명피해 차이에 가장 큰 영향을 미쳤다. 이러한 차이는 지역주민들이 지방정부의 재난대비 노력과 실행과정을 어떻게 인식, 평가하며 얼만큼의 신뢰수준을 쌓았는가에서 비롯되었다. 신뢰는 지역사회와 지역정부와 오랜 기간에 걸쳐 정기적 접촉과 빈번한 의사소통을 통해 재난 대비를 위한 목표를 공유하고 협력함으로써 구축되었고 이것이 조기경보 및 대피단계에서 지역사회가 지역 정부의 지시에 따라 인명피해를 줄이는데 영향을 미쳤다는 것을 확인하였다. 연구 결과는 각 급 정부 특히 지방 정부 및 NGO가 평상시에 지역사회 내에 사회자본을 구축하는 것이 재난위험감소를 위한 중요 요소임을 밝혔고 어떻게 신뢰가 구축되는지를 보여주었다. 본 연구는 사회자본을 재난 발생시 인명 피해에 영향을 주는 중요한 변수로 설명하면서, 기존연구가 주로 했던 재난 발생 후의 재난 대응과 재난복구단계가 아닌 재난 발생 전인 조기 경보 및 대피 단계에 중점을 둠으로써 재난대비 연구에 기여하고자 한다.