미국 정부의 대북지원 시기별 분석

Abstract

본 연구의 목적은 1995년부터 2016년까지 22년 동안의 미국의 대북지원을 분석하는 것이다. 1995년은 대북지원의 시작된 해로 북한이 자신의 식량난을 국제사회에 인정하고 도움을 요청한 의미 있는 연도였다. 북한 정권 수립 이후로 처음 이루어진 국제사회를 향한 공식 요청이었다. 2016년도는 이 논문의 통계 분석 대상이 확보된 마지막 연도이기 때문에 1995년부터 2016년으로 시기를 한정하였다. 미국 정권 교체에 따라 시기를 구분하고, 시기별 대북지원 채널과 분야의 변화를 살펴보았다. 이를 통해 미국의 대북지원의 특징을 도출하는 것이 이 논문의 목표이다. 연구 대상을 미국 정부의 지원으로 한정하여 정부 예산 흐름을 중심으로 대북지원을 분석하고자 하였다. 미국 국제개발처에서 발표한 Foreign Assistance Data Base 통계를 주요 자료로 활용하였다. 이 자료는 OECD에 제출하는 데이터와 다르게 1996년부터 군사지원, 반테러 지원 등의 통계 자료가 폭넓게 나온다. 때문에 시기별 미국의 대북지원을 면밀히 살펴보는데 유용한 자료이다. 이 자료 이외에 OECD, UN에서 발표한 통계 자료와 미국 의회 자료 등 여러 문헌 자료 분석을 통해 미국의 대북지원을 분석하였다. 미국의 정권별로 클린턴 정부, 부시 정부, 오바마 정부로 나누어 대북지원 채널과 분야를 중심으로 시기별 분석을 하였다. 클린턴 정부 시기에는 정부를 중심으로 대규모 대북 식량지원이 이루어졌다. 클린턴 정부는 개입 확대 전략으로 정부 채널을 활용해 직접 지원을 했다. 북한의 고난의 행군시기로 식량 등의 구호물자를 요구했기 때문에 분야는 인도주의적인 식량지원이 주를 이루게 되었다. 이 시기 KEDO를 통한 지원도 큰 비중을 차지하는 것을 볼 수 있다. 부시 정부 시기에는 채널과 분야 모두 이전 시기와 비교해 다양해졌다. 채널 다양화 측면에서 국제기구를 통한 우회적 식량지원이 늘어남을 알 수 있다. 이는 북핵문제와 인도적 지원을 분리하기 위한 정책적 목표 때문이다. 또한 모니터링 체계화가 잘 갖춰진 국제기구를 활용한 것이라 볼 수 있다. 부시 정부는 식량 지원과 함께 기업이나 NGO를 통해서 거버넌스 분야도 지원했다. 북한의 실상을 알리기 위해 노력하는 언론, 북한의 인권을 위해 활동하는 NGO를 지원하면서 북한의 인권문제 해결을 위해 대북지원을 했다. 오바마 정부 시기는 이전 시기에 비해 NGO를 통한 거버넌스 영역의 지원이 주를 이루어졌다. 이 시기 미국의 북핵 폐기 촉구와 함께 북한의 인권문제를 본격화 하였다. 북한에 대한 직접 지원보다는 북한의 인권을 위해 활동하는 미국과 한국 NGO의 활동에 지원하였다. 이는 간접적으로 북한을 압박하는데 대북지원을 활용하는 것을 알 수 있다. 지원 액수는 가장 적지만 지원 건수는 많은 시기로 다양한 NGO 단체 지원에 예산을 사용한 것이 이 시기 특징이다. 채널의 변화에 따라 지원 분야도 변한다는 것을 알 수 있다. 정부가 직접 지원하면 미국과 북한이 서로의 이해관계를 지원에 연계하게 된다. 반면에 국제기구를 통한 우회적 지원은 미국이 북핵문제로 갈등을 빚고 있는 북한 지원의 부담감을 덜어 준다. NGO을 통한 지원은 민간단체의 전문성과 정보 수집의 용이, 정부 역할의 분담으로 국제기구보다 폭 넓은 분야에 지원할 수 있다. 미국의 대북지원은 정부의 경우 대부분 인도주의 분야에서도 식량을 지원하거나 중유 등을 지원하고, 국제기구의 경우도 마찬가지로 식량을 지원하지만 NGO는 거버넌스 분야를 주로 지원하여 채널에 따라 분야가 정해지는 것을 확인 할 수 있다. 미국의 대북지원의 특징을 크게 2가지로 설명할 수 있다. 첫째, 미국의 대북지원은 북핵 문제와 연관이 있다. 둘째, 미국의 대북지원은 북한의 인권 개선을 목표로 진행한다. 미국의 대북지원과 북핵 문제의 연관성은 두 가지로 살펴볼 수 있다. 하나는 북핵 문제 해결을 위해서 식량지원을 활용하는 방식이다. 금창리 핵시설 의혹 해결과 6자 회담에 북한을 참여시키기 위해서 미국이 북한에 식량을 지원했던 사례가 이런 경우에 해당한다. 또한, 북핵 문제 해결을 위한 합의서를 작성했을 때, 합의서 이행을 위해 중유 지원과 기술 지원이 이루어졌다. 제네바 합의 이행을 위해 KEDO를 통한 중유지원, 6자회담의 결과로 인한 핵폐기 기술지원과 중유지원이 이루어졌다. 이런 지원이 북핵 문제와 관련이 있음을 이 논문에서 지적한다. 북한의 인권 개선을 위한 대북지원 역시 두 부분으로 나누어서 분석 할 수 있다. 북한인권법 재정으로 인해 강화된 북한 인권 문제는 북한 내부 주민들의 굶주림을 해소하기 위한 모니터링 강화와 북한 주민들의 기본권 증진을 위한 외부 인권 단체 지원으로 각각 살펴보았다. 북한 주민에게 보내는 식량이 군이나 엘리트 집단으로 가지 않고, 실제 필요한 계층에게 식량을 보내기 위해 모니터링을 강화하고 있다. 세계식량계획을 통해서 식량을 지원할 때도 미국이 직접 북한과 모니터링 문제를 협상하였다. 이는 미국의 북한에 대한 정치적 간섭으로 해석하기도 한다. 하지만 궁극적으로 지원의 투명성을 통해 일반 주민에게 접근성을 강화하여 북한 주민의 인권 중에 기본 식량권을 위한 노력으로 볼 수 있다. 또한 북한인권법을 통해 북한 내 인권과 민주주의, 시장경제를 촉진하는 NGO단체의 프로그램을 지원한다. 미국뿐 아니라 한국의 북한 인권 관련 NGO 단체 다수가 미국 민주주의 기금을 꾸준히 지원 받고 있다. 이런 유형의 자금 지원은 미국의 대북지원으로 분류되지만 북한에 직접적으로 지원을 하지 않고 북한의 인권 문제를 압박하는 형태이다. 이런 흐름을 부시 정권 이후에 뚜렷한 증가세를 보인다. 북핵과 북한 인권이라는 북미 간의 주요 이슈가 대북지원에도 주요한 영향을 미치는 것을 알 수 있다. 미국의 대북지원을 현실주의적 시각으로 바라봤을 때, 미국은 북핵 문제 해결과 북한 인권 압박을 위해 대북지원을 활용하고 있는 것으로 나타난다. 이 논문은 미국의 과거 지원을 정부의 변화에 따라 분석하고 특징을 도출하여 미국의 대북지원을 분석하는 기초 자료 활용할 수 있다. ;This paper aims to examine 22 years of U.S. foreign assistance to North Korea from 1995 to 2016. North Korea admitted its massive, chronic food shortages to the world in the year 1995 and asked help for the first time. International society then started to deliver aids and assistances, being allowed to go through official inspections of food shortages and the equitable distribution of food as well. And as the last official research subject released in 2016, thus the research target is limited from 1995 to 2016. This paper breaks down 22 years into three U.S. administrations and examines changes of channels and forms of assistance, with the goal of finding out each administration’s characteristics of foreign assistance to North Korea. The use of U.S. governmental budget is the major source of this paper, as governmental assistance is the main research target. To see how the U.S. government allocated its budget for the foreign assistance to North Korea, this paper uses statistics from the Foreign Assistance Data Base, released by the United States Agency for International Development (USAID). The data, unlike the OECD’s one, include broad information from military to anti-terrorism assistance thus meaningful to carefully examine each administration’s assistance to North Korea. This paper also took statistics from various institutions including OECD, UN OCHA, and Congressional Research Service Reports. From 1995 to 2016, Bill Clinton, George W. Bush, and Barack Obama took the office and each administration showed its own style of channel-selecting and types of assistance. First of all, the Clinton administration directly provided large scale food aid with expanding its engagement through governmental channel. During his presidency, North Korea suffered from massive, chronic poverty and asked for relief goods including foods. The majority of assistance, therefore, was humanitarian food aid, and help from the Korean Peninsula Energy Development Organization (KEDO) was also significant. The Bush administration diversified channels and types. Noteworthy is the increase of indirect food aid through international organizations, under the political purpose of delinking North Korean nuclear issue from humanitarian aid. Another reason is because those organizations possess well-established monitoring system. The administration, not only delivered food aid, but also funded NGOs and corporations to change governance in the recipient country. In this vein, the press that informs the reality of North Korea to the world and NGOs for North Korean human rights were funded. The Obama administration significantly increased funding NGOs, as well as urging for nuclear dismantlement and human rights in North Korea. Rather directly delivering aid or assistance, Obama focused on funding NGOs for North Korean human rights in the U.S. and south Korea. During his presidency, foreign assistance to North Korea was used, in a roundabout way, to suppress North Korea. Although the amount was the lowest, the number of funding was the greatest as the government financed various NGO projects. Changing channels means changing type of aid or assistance. Once the government directly provides assistance to the North Korean government, it is difficult for the U.S. government not to reflect its interest. However, indirect assistance through international organizations could alleviate the burden of helping the country conflicting over the nuclear issue. Moreover, NGO channels can deliver broader assistance as they have their own specialties, advantages in collecting information and sharing the role of government. While the government provides assistance in food and heavy fuel oil, and also the food aid for international organizations, NGOs are mainly engaged with changing governance in North Korea so that each channel has its own types of assistance. The U.S. foreign assistance to North Korea has two characteristics. First, it is related to North Korean nuclear issue. Second, improving human rights in North Korea is one of the goals of the United States. The relationship between U.S. foreign assistance to North Korea and its nuclear issue can be understood in two cases. First is that the U.S. provided food aid to resolve nuclear issue. Food aids for inspecting the suspected nuclear facility at Kum Chang-ri and letting the North Korean government participate in the Six-Party Talks fall into this category. Second is providing heavy fuel oil and technical assistance after signing agreements. For instance, heavy fuel oil was delivered through KEDO after the Agreed Framework and both the oil and technology for nuclear dismantlement were provided after the Six-Party Talks. This paper points out that U.S. assistance and North Korean nuclear issue are related. U.S. assistance to North Korea is also related with improving human rights in the recipient in two ways. The North Korean Human Rights Act brought the human rights issue in North Korea to the surface. After the Act, monitoring was strengthened to alleviate the starvations of the vulnerable people and funding external human rights organizations was provided to enhance basic rights of the North Korean people. As for the food aid, the U.S. government has strengthened the monitoring system to see if the provided food goes to the neediest, not the elite or military. The U.S. also negotiated the issue with North Korea when they gave food aid through the World Food Programme (WFP). While the North Korean government claims this as a political intervention, the ultimate goal is to secure the right to food of the DPRK people, which is one of the basic human rights, by improving accessibility with transparent food aid. Under the North Korean Human Rights Act, the U.S. government has funded various NGO programs for enhancing human rights in North Korea and introducing democratic government system and market economy. NGOs in both the U.S. and South Korea have been funded by National Endowment for Democracy (NED). These forms of funding, which have significantly increased after the Bush administration, are categorized into the U.S. foreign assistance to North Korea as well. They are difficult to be seen as direct aid or assistance but pressing the North Korean government by dealing with human rights issue. This paper shows that both North Korean nuclear development and human rights issues are entrenched with U.S. foreign assistance to North Korea. Examining each administration’s foreign assistances and its characteristics helps to expect how the future administrations will use it to deal with the issues. From a realistic perspective, the U.S. administrations utilize the aid and assistance to resolve North Korean nuclear issue. Additionally, the U.S. presses the North Korea’s central government by funding those who work for improving human rights in North Korea.