동아시아 노인돌봄제도와 이주제도의 제도결합에 관한 비교연구

Abstract

The purpose of the present study is to investigate the structure of how institutions are combined, examining how the elderly care and immigration institutions in Korea, Japan and Taiwan have combined to differentially form migrant work in elderly care. This research analyzes migrant work in elderly care in Korea, Japan and Taiwan by conducting a comparative case study from the perspective of historical institutionalism. The results of this study are as follows. First, migrant work in elderly care in Korea, Japan, and Taiwan showed slightly different characteristics in terms of worker characteristics, labor domains, levels of labor rights guarantee, and working conditions. Based on the characteristics of migrant work in elderly care in Korea, Japan, and Taiwan, the foreign compatriot worker model, skilled worker model, and low-wage worker model were described. In Korea, returning migrant workers, represented by the Korean-Chinese, can work as care workers (yoyangbohosa) or paid care givers (ganbyungin) while being guaranteed the same rights as Koreans. In Japan, migrant workers from Southeast Asia were candidates for the EPA program, and can be hired at long-term care facilities, gaining experience as kaigofukushishi (care worker) candidates and working as kaigofukushishi after passing the state examinations. In Taiwan, migrant workers from Southeast Asian countries were main entered the live-in care area. Live-in migrant care workers are playing a major role as care providers in the elderly care sector in Taiwan. Both the skilled migrant worker of Japan and the low-wage migrant worker of Taiwan are similar in that they limit the domains in which elderly care can be performed, and that it is difficult to freely work or seek work even within the elderly care labor market. However, migrant workers in Japan receive equal treatment to the citizens in terms of labor rights and working conditions, and can continue to work as care workers in Japan if they obtain the qualifications. In contrast, migrant workers in Taiwan are at a disadvantage relative to native workers in terms of form of employment, labor rights, and working conditions. Second, the elderly care and immigration institutions in Korea, Japan and Taiwan have formed institutional complementarity and have each led to divergent forms of migrant work in elderly care. In Korea, systematic combination of the immigration institution which loosened the regulations on Korean-Chinese workers in 2002, and the underdeveloped elderly care institution, has led to the influx of Korean-Chinese immigrants who receive relatively better treatment than regular workers. In Japan, a human exchange system was proposed as a follow-up to the international agreement with Southeast Asian countries. Since at the time institutionalization of long-term care insurance, and organization of actors, such as service provider organizations, took place, highly qualified migrants who were not low-wage/low-skilled were allowed to enter long-term care facilities. In Taiwan, low-wage Southeast Asian immigrants entered the domain of live-in care, due to systematic combination of the immigration institution changing in 1992 to temporarily employ less-skilled migrant workers in certain businesses, and the elderly care institution that was underdeveloped. Next, in Japan, the institution formed to allow skilled migrant workers to enter in small numbers, since the EPA program in Japan was a residency qualification program linked to care work, and one that targeted high qualifications in elderly care and skill system. In contrast, in Taiwan, the live-in migrant care worker model developed into a system that mass-produced low-skilled and low-wage workers. Third, in Korea, the immigration institution does not strictly regulate Korean-Chinese workers performing elderly care work. In contrast, labor domains as well as guaranteeing labor rights and working conditions are determined by the elderly care institution. The elderly care sector in Korea, including facility service for elderly long-term care insurance, home care service, and caregiver service in nursing hospitals, has a segmental structure in forms of employment, wages, and working conditions, in which there is a lack of native workers in areas with relatively poor working conditions, and influx of migrant workers into areas with poorer working conditions and low entry barriers. In Japan, areas of migrant labor influx and migrant worker labor rights are determined by the immigration institution. Intersection of the elderly care institution in Japan and the immigration control program linked to care service leads to migrant labor influx into the limited area of kaigofukushishi (care worker) in facilities. The elderly care and immigration institutions in Japan form a complementary relationship, so that migrant work in elderly care is accepted under the same conditions as native workers, but excludes the low-skilled labor force and the possibility of explosive entry of migrant workforce. In Taiwan, the elderly care institution did not directly affect the area of migrant work in elderly care, whereas the immigration institution had much influence on the limitation of migrant worker labor rights and poor working conditions. The immigration institution in Taiwan allowing restricted employment of low-skilled workers from Southeast Asia, and delayed institutionalization of the elderly care, as well as a delivery system centered around the private sector and budget from a tax-based system, struggling to meet the elderly care needs of the Taiwanese, have led to institutional complementarity, resulting in a huge influx of live-in migrant care workers receiving disparate treatment from native workers. The implications of this study are as follows. First, the theoretical implications of this paper emphasize the importance of the historical and institutional contexts when explaining migrant labor in elderly care in East Asia. The present study uses the concept of institutional complementarity from the perspective of historical institutionalism to investigate how the elderly care and immigration institutions in Korea, Japan, and Taiwan have led to divergent formation of migrant work in elderly care, suggesting a framework for institutional analysis. Second, by applying to Korea, Japan and Taiwan an existing theory that analyzes migrant care work centered on institutions, the current analysis reveals characteristics of migrant work in elderly care in the East Asian countries which are different from existing European welfare countries. Third, the present study is expected to contribute to the development of qualitative comparative analysis of East Asian countries, by conducting a qualitative comparative analysis of Korea, Japan, and Taiwan based on the concept of institutional complementarity from the perspective of historical institutionalism. Fourth, based on the results of this study, it is possible to make policy recommendations to the long-term care institution in Korea. In the Korean elderly care institution, future migrant employment policies should be considered for the purpose of long-term acquisition of high quality workforce, and improvement is needed in the treatment and qualification system of care workers. ;본 연구의 목적은 한국, 일본, 대만에서 노인돌봄제도와 이주제도가 어떻게 결합하여 노인돌봄 이주노동을 형성하였는지 규명하는 것이다. 이를 위하여 본 연구는 한국, 일본, 대만의 노인돌봄제도와 이주제도의 제도적 상보관계를 살펴보고 한국, 일본, 대만의 노인돌봄제도와 이주제도의 제도적 상보성이 노인돌봄 이주노동을 어떻게 형성시켰는지 분석하였다. 본 연구는 한국, 일본, 대만 노인돌봄제도와 이주제도의 제도적 상보성과, 노인돌봄 이주노동의 형성을 분석하기 위하여 역사적 제도주의 관점의 비교사례연구를 실시하였다. 본 연구의 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 세 국가에서 노인돌봄제도와 이주제도의 하위요인이 서로 다르게 결합하면서 노인돌봄 이주노동이 다른 방향으로 형성되었다. 한국의 경우 2002년 이주제도가 동포노동자 대상 규제를 낮춘 것과, 노인돌봄이 아직 제도로 발전하지 못한 것이 제도적으로 결합하면서 노인돌봄 영역으로 중국동포 이주자가 유입되었다. 일본의 경우 2008년 국가간협약의 후속으로 인적교환 제도가 제안되었는데, 당시 개호보험이 이미 제도화되었고 서비스제공자 단체와 같은 행위자들이 조직화되었기 때문에, 개호시설에 한정하여 상위 자격의 개호복지사 영역으로 이주인력이 도입되었다. 대만의 경우 1992년 제한적 업종에서 저기술 이주노동자를 활용하도록 이주제도가 변화한 것과, 노인돌봄제도가 발전하지 못한 것이 제도적으로 결합하면서 저임금의 동남아시아 이주자가 입주돌봄영역으로 유입되었다. 둘째, 노인돌봄제도의 자격제도와 이주제도의 규제수준 및 프로그램 내용이 서로 결합하면서 각 국가별 노인돌봄 이주노동의 특징을 형성하였다. 한국의 이주제도는 중국동포 노동자가 노인돌봄노동을 수행하는 것을 엄격하게 규제하지 않는다. 반면 노동의 영역과 노동권 보장 및 근로조건은 노인돌봄제도에 의하여 결정된다. 한국 노인돌봄 영역은 노인장기요양보험의 시설서비스과 재가서비스, 요양병원의 간병인서비스로 고용형태와 임금, 근로조건에서 분절적 구조를 보이는데, 근로조건이 상대적으로 열악한 영역에서 내국인 노동력 부족이 나타나고, 이주노동자가 더 열악하고 진입장벽이 낮은 영역으로 유입되는 구조를 형성한다. 다음으로, 일본 노인돌봄 이주노동은 제한된 영역에서 숙련노동자를 양성하는 방식이다. 일본 노인돌봄 영역에서 이주노동이 유입되는 영역과 이주노동자의 노동권은 이주제도에 의하여 결정된다. 일본의 노인돌봄제도에 돌봄연계 출입국관리 프로그램이 상호작용하면서 시설-개호복지사라는 제한된 영역으로 이주노동이 유입된다. 일본에서 노인돌봄제도와 이주제도는 상호적 관계를 형성하여 일본의 노인돌봄 이주노동이 내국인과 동일한 조건으로 이주노동을 받아들이되 저기술 노동력을 배제시키고 폭발적인 이주인력 유입이 불가능한 구조를 만들었다. 마지막으로 대만에서 노인돌봄제도는 직접적으로 노인돌봄 이주노동의 영역에 영향을 미치지 않으며, 대만 이주노동자의 노동권이 제한되고 근로조건이 낮은 것은 이주제도의 영향이 크다. 대만에서 이주제도가 동남아시아 저기술 노동자를 제한적으로 활용한다는 점과, 노인돌봄제도에서 대만의 제도화가 지체되었고 민간 중심의 전달체계와 조세기반 제도의 예산이 대만 국민들의 노인돌봄 욕구를 충족시키기 어려웠다는 점이 제도적으로 상보관계를 가지면서 내국인 대비 차별적 처우를 받는 입주돌봄이주노동자가 큰 규모로 유입되는 결과를 야기하였다. 셋째, 한국, 일본, 대만에서 이미 형성된 노인돌봄 이주노동은 이후 제도에 영향을 미친다. 한국과 대만의 경우 노인돌봄제도가 미처 발전하지 못하였을 때 유입된 이주노동자는 제도화 이후에도 공식 제도의 소속이 아니라 제도의 경계에서 아직 존재한다. 대만의 경우 이미 형성된 제도가 노인돌봄을 제공하는 부분이 있기 때문에 입주돌봄이주노동자 존재 자체가 다시 대만 장기요양서비스의 설계와 발전에 영향을 미칠 수밖에 없다. 한편 일본의 경우에도 2000년대 후반 EPA 프로그램의 도입 이후 최근 노인돌봄 분야의 노동력 부족으로 인하여 EPA 프로그램 방문서비스로 확대, 개호 자격의 신설, 기능실습제도에 노인돌봄 영역 추가와 같은 이주노동을 더 받아들이려는 정책 변화가 EPA 프로그램과 유사한 방식으로 진행되는 것이다. 넷째, 한국, 일본, 대만의 노인돌봄제도와 이주제도가 서로 제도적 상보성을 이루면서 서로 다른 유형의 노인돌봄 이주노동을 형성하였다. 각 국가의 노인돌봄제도와 이주제도의 하위 요인들이 제도적 상보관계를 형성하면서 각 국가의 노인돌봄 이주노동은 노인돌봄 영역이나 국가의 이주제도에 급격한 변화나 충격을 주기 보다는 국가별 이주제도와 기조나 노인돌봄 욕구를 반영하는 방식으로 이주노동을 활용하고 있고 노인돌봄 이주노동 제도가 일정 방향을 유지하고 있다. 연구결과를 통한 연구의 함의는 다음과 같다. 첫째, 본 논문의 이론적 함의는 동아시아 노인돌봄 이주노동을 설명하는데 있어 역사와 제도라는 맥락의 중요성을 강조하였다. 본 연구는 역사적 제도주의의 관점에서 제도의 상보성의 개념을 활용하여 한국, 일본, 대만에서 노인돌봄제도와 이주제도가 서로 상이한 방식으로 노인돌봄 이주노동을 형성하였음을 규명함으로써, 동아시아 돌봄이주노동을 설명하기 위한 제도분석의 틀을 제시하였다. 둘째, 제도를 중심으로 돌봄이주노동을 분석하는 기존 이론을 한국, 일본, 대만의 동아시아 사례에 적용하여 분석함으로써 기존 유럽 복지국가와는 상이한 동아시아 국가의 노인돌봄 이주노동의 특징을 드러내었다. 셋째, 본 연구는 역사적 제도주의의 관점에서 제도의 상보성의 개념을 이론적 배경으로 하여 한국, 일본, 대만에 대한 비교사례연구를 실시함으로써, 제도비교연구 방법론 발전에 기여하고 정책에 대한 질적비교분석연구의 활성화에 기여할 것으로 기대된다. 넷째, 본 연구의 결과를 바탕으로 한국 장기요양제도에 정책적 제언이 가능하다. 한국 노인돌봄 영역에서 중국동포 노동자는 근로조건이 열악한 간병인 영역에서 노인돌봄을 제공한다. 요양보호사 배치 의무 규정이나 노인돌봄 일자리 개편 등과 같이 열악한 근로환경에서 일하는 돌봄노동자를 제도의 영역으로 포섭할 수 있는 정책을 고려해야 한다. 한국의 노인장기요양제도에서 이주인력을 논의할 때 단기적으로 돌봄부족 문제에 초점을 맞추기보다는 장기적으로 양질의 노동력을 양성하고자 하는 방향에 방점이 찍혀야 한다.