민주주의 이행기 한국의 정부신뢰

Abstract

이 논문은 한국의 민주이행시기, 시민과 정부의 상호작용을 통해 정부신뢰가 형성되는 과정에 대해 연구한다. 절차적 민주주의가 성립된 1987년부터 1997년 IMF 외환위기 전까지, 한국의 경제는 안정적인 성장기에 있었다. 이때 안정적인 성장기란, 거시·미시 경제변수와 같은 경제총량의 증가는 물론, 지니계수·노동소득분배율과 같은 재분배의 확대를 아우른다. 경제성장을 배경으로 한국은 민주주의 이행을 경험하지만, 오히려 정부에 대한 국민들의 신뢰는 하락하며 그 수준은 신생 민주국가 중 최하위이다. 안정적인 경제성장률과 민주화 이행을 경험하던 시기 정부신뢰가 떨어진 이유는 무엇일까? 기존 정부신뢰에 대한 연구들은 정부의 행태 ― 경제 문제 해결, 정부의 효율성과 효과성, 부패 유무 등 ― 와 같은 정태적인 요인분석에 집중한다. 그러나 신뢰는 신뢰자와 신뢰대상 간의 상호관계에서 형성된다. 따라서 고정적인 현상 파악으로는 설명력을 쉽게 잃게 된다. 이를 감안하여 본 논문에서는 정부신뢰의 기능과 특징에 기반 한 동태적인 요인분석에 주목한다. 구체적으로 정부신뢰를 “민주체제 전반에 대한 국민들의 기대”라고 재정의하고, 시민과 정부영역의 상호작용을 관찰한다. 민주이행시기 도입되는 제도들은 시민이 정부에 요구할 수 있는 다양한 기제를 제공한다. 반대로 주기적인 민주선거는 정부로 하여금 시민의 요구에 대한 반응을 필요로 한다. 따라서 민주체제에서 정부신뢰는 시민과 정부영역의 상호작용, 즉 시민의 요구와 이에 대한 정부의 반응 사이의 차이 값이 된다. 시민-정부의 관계를 통해 정부신뢰를 분석하는 이 논문은 민주이행시기 논의되었던 정치적 사안, 구체적으로 군부 권위주의에 행해졌던 군사화정책의 해체 과정을 통해 이를 설명한다. 민주이행기는 민주제도가 도입되고 비민주체제의 문제를 해결하는 시기이다. 새로운 민주제도로 사회 전반의 권력 구조를 재편하는 한편, 이전 체제에서 문제가 되었던 비민주적인 내용을 해체하는 것이다. 특히 군부 권위주의체제로 일컬어지는 박정희·전두환 정권은 다양한 군사화정책을 통해 국민들 동원하였다. 흥미로운 점은 이들 중 일부는 민주이행기에 폐지·축소되었지만, 나머지 일부는 여전히 유지되거나 오히려 확대되고 있다는 것이다. 구체적으로 군사화정책 중, 인권영역의 국가보안법은 폐지가 논의되었지만 실패하였고 병역영역은 군가산점제 도입, 대체군복무 논의 부재 등 병역의 신성성이 고착화되었다. 반대로 교육영역의 교련교과는 정권의 교체에 따라 점차 축소되어 사실상 폐지되었고, 방위비영역의 방위세는 급진적으로 폐지가 결정되었다. 이와 같은 현상은 군사화정책의 구분법으로는 발견될 수 없는 한국의 특수성이다. 즉 이념적이거나 물질적 내용의 정책이거나 혹은 포괄적이거나 한정적 대상으로 하는 군사화정책의 분류법으로는 한국의 경우가 설명될 수 없다는 것이다. 일정한 패턴을 보이지 않는 네 가지 사례를 염두에 두고, 이 논문에서는 1987년부터 1997년까지 관련 사례들이 논의되는 과정을 추적하였다. 시민영역에서의 요구가 시작되는 점부터 정부영역의 반응을 살펴본 결과 다음과 같은 결론을 얻었다. 시민영역은 요구를 강력하게 주장하는 세력화의 입장전달 방식과 강도, 궁극적으로 세력화를 제외한 나머지 국민들의 호응도에 따라 결과가 달라졌다. 사회운동세력이 점진적인 입장을 표명할수록 관련내용은 정부영역에 반응을 이끌기 수월했으며, 반대로 급진적인 입장전달 방식은 나머지 국민으로 하여금 호응을 떨어트려 논지가 흐리게 하는 효과를 보였다. 정부영역은 정부형태로 대표되는 여야의 구조, 그리고 정권의 성격이 결정적이었다. 여야의 구조가 중요했던 이유는 민주이행 이후 재야 세력이 야당을 통해 제도권에 흡수되었기 때문이다. 제도권에 진입한 재야세력들은 새롭게 성립된 민주제도 ―청원, 헌법소원 등 ― 를 통하여 시민영역과 긴밀하게 소통하였고, 문제해결에 앞장섰다. 그러나 3당합당, 무소속 의원의 영입등과 같은 여야구조의 왜곡이 지속적으로 일어나면서 문제 해결이 중단되었고, 향후 민주제도는 작동하지 못하였다. 나아가 정책기조로 대표되는 정권의 성격 역시 중요한 변수로 나타났다. 민주화 이후 당선된 노태우와 김영삼 두 전임 대통령은 동일 정당의 인사였지만, 사안별로 문제 해결 의지에 차이가 있었던 것이다. 한편 정부영역은 시민영역의 요구자체를 봉쇄하는 역할을 수행하기도 하였다. 물질적 요소를 요구하는 병역과 방위비는 급진적 성격의 세력화에서 조차 문제제기가 없었다. 이와 같은 부분은 정부의 체계화된 동원기제와 군사화정책의 성격 ― 스며들어 있는 상태 ― 이 맞물려있음을 발견하였다. 즉 군부 권위주의 정권부터 유지되어왔던 제도와 정책이 시민영역에 스며들어, 민주화 이후에도 유지되는 현상을 보여준 것이다. 결론적으로 정부신뢰를 결정하는 요소는 전적으로 정부의 행태에만 있지는 않았다. 시민-정부의 관계를 통해 보았을 때, 시민영역 내부에서도 정부의 반응을 제한하게 만드는 원인을 제공하기도 했기 때문이다. 또한 민주이행 시기는 민주제도에 대한 불확실성을 안고 있다. 민주주의는 “불신의 제도화”라는 말이 있듯이, 민주제도는 서로를 믿지 못하는 상황에서 견제를 위해 고안된 것이다. 그러나 민주제도가 활용되는 이행 초기 상태에서 형식적인 제도는 실질적인 결과를 도출하는 역할을 수행하지 못했고, 결론적으로 정부 자체에 대한 불신으로 자리 잡게 된 것이다. 따라서 시민과 정부영역이 상호 원활하게 소통되지 못한 점은, 제도가 도입되었지만 제도화되어 안착하지 못하는 데 큰 영향을 미쳤다. 이와 같은 논의가 중요한 점은 21세기 민주주의의 질적 논의로 확대될 수 있기 때문이다. 제도의 도입 수준으로 민주주의를 평가하는 민주 이행론과 공고화론은 현재 민주주의가 안고 있는 다양한 문제들을 설명해 줄 수 없다. 즉 제도의 제도화와 같은 문제는 독립변수로서 시민영역이 살아날 때 설명이 가능하다. 이와 같은 관점에서 정부신뢰는 민주주의의 질을 설명할 수 있는 대안이 될 수 있으며, 민주주주의 질적 성장을 위해서는 시민과 정부 영역의 원활한 상호작용이 요구된다.;This study explores the process in which political trust was built through interactions between citizens and the government during Korea’s democratic transition. From 1987, when procedural democracy was established in Korea, until the financial crisis in 1997, the Korean economy was on a course of stable economic growth. That is to say, the Korean economy not only expanded in terms of macro-micro economic variables but its redistribution levels also improved according to Gini’s coefficient and wage share. Despite the economic growth that culminated with the democratic transition of South Korea, public trust in the government experienced a dramatic plunge, hitting its lowest point among the states that had so newly achieved democratic transformation. Thus, a question can be raised here: What are the possible reasons for this inverse relationship between economic growth and governmental trust during the given period in South Korea? Why did the South Korean government lose popular trust, despite its remarkable performance in the economic sphere? Previous studies on political trust have focused on analyzing static factors such as governments’ behaviors—the effectiveness and efficiency of governments, and whether governments are corrupt or not. Trust, however, is established through active interactions between a trustor and a trustee, which static factors fail to take into account. To fill this gap, this study focuses on analyzing dynamic factors based on the functions and characteristics of political trust. To put it concretely, this study redefines political trust as “public expectation of the general democratic regime,” and observes interactions between the civil and government sectors. The institutions introduced during a democratic transition provide varied mechanisms through which the public can make their voices heard. Moreover, regularized democratic elections require the government to respond to such demands. As a result, in a democratic regime, political trust can be assessed by the interactions between the public and its government, or by the differences between the quantified value of public demands and government’s response to them. Analyzing political trust through a civilian-government relationship, this study explores political issues discussed during the democratic transition, more precisely, the dissolution process of militarization policies that were carried out through military authoritarianism. During a democratic transition, democracy is introduced and problems of the non-democratic regime are solved. In this period, the power structure of the society at large is reorganized to consolidate new democracy systems, while non-democratic elements, which were problems under the previous regime, are dissolved. The military authoritarian regime, particularly as represented by Park Chung Hee and Chun Doo Hwan, mobilized the public through various militarization policies. The interesting point is the fact that some of those policies have been abolished or reduced, while the rest of them are still pervasive or are even being expanded. Specifically, there were discussions about abolishing the National Security Law, and the human rights issues which the National Security Law had brought about, but ultimately this did not happen, whereas the sanctity of military service has become permanent with the introduction of a system to provide advantage points to male civilians who served their military conscription, while a substitute military service system was not discussed at all. On the other hand, in-school military drilling gradually diminished with the regime change, and has been phased out to the point of being virtually eradicated; while the revocation of defense taxes was determined radically. These are distinct characteristics in Korea, which cannot be explained satisfactorily by only classifying militarization policies. That is to say, categorizing militarization policies as ideological or material, or as comprehensive or limited policies, is not applicable to explaining the loss of political trust during the South Korean democratic transition. Taking the four cases that do not show a regular pattern into consideration, this study traces the process in which those militaristic issues were discussed from 1987 to 1997. This study is particularly focused on civilian-government interactions—namely, the public demands made toward the government and its response. The conclusion is as follows: demands from civil society yielded different results, according to the method and intensity of the demands delivered by various organizations advocating civic interests; public response to such group activities also played an important role in this process. The more gradual the approach taken by social activists, the more easily they elicited a government response; whereas radical ways of conveying their position led to less response from the rest of the public, blurring the issues. Within the government, the results of civllians’ requests were determined by the structure of the ruling and opposition parties represented in the National Assembly, determining the form and characteristics of the government. The power structure between the ruling and opposition parties was important since most of the influential political activists became members of the political center, especially after the democratic transition. They closely communicated with civil groups by using newly established democratic systems—legislative petitions and constitutional appeals—and took the lead in resolving issues. The structure, however, was continuously distorted by the merging of the three opposition parties and the recruitment of independent lawmakers, halting the resolution of social issues and blocking the democratic system from operating properly. The characteristics of the government, as represented by its policy stance, also turned out to be a critical factor. Roh Tae Woo and Kim Young Sam, the two former presidents elected after democratization, were members of the same party, yet there were differences in their willingness to solve problems on a case-by-case basis. The public sector also served to block demands from civilians altogether. Military service and defense expense issues, which require material support, were not raised even by radical groups. This phenomenon displays how firmly the militaristic policies of the military authoritarian regime were entrenched in Korean society, and how pervasive they still are. In other words, the institutions and policies that were retained from the military authoritarian regime had penetrated deeply into the civilian sector, and remained even after democratization. This study shows that, factors for building political trust did not solely depend on the government’s behaviors. The civilian-government relationship proves that the civilian sector also guides the government’s response to civic demands. Moreover, the period of democratic transition also uncovers uncertainty about democratic institutions. As the term “institution of distrust” suggests, democracy was designed to provide checks and balances between individuals and state apparatuses when they do not trust each other. In the early stages of democratic transition, virtual institutions could not elicit favorable results and, consequently created civic distrust against the government itself. That is to say, unsatisfactory communications between civil society and the government played a substantial role in preventing institutions from becoming institutionalized. This perspective is important as it will further the discussions on the quality of contemporary democracy. The theories of democratic transition and consolidation, which evaluate democracy based solely on the level of institutionalization, don’t explain many issues that democracy faces today. Satisfactory explanations can only be found when the civilian sector revives as an independent variable dealing with the issues that need to be institutionalized. In this respect, political trust can be adopted as an alternative for explaining the quality of democracy, and sufficient interactions between the civil and government sectors are required for the qualitative and substantive development of democracy.