역사적 신제도주의 관점에서의 중등교원수급정책 분석

Abstract

출산율의 저하, 지식기반사회의 도래 등으로 인하여 교육의 환경은 변화하고 있으며, 그에 따라 우수한 교사를 확보하여 적절히 배치하는 교원 수급의 중요성이 더욱 대두되고 있다. 목적형으로 교원이 양성되는 초등과 달리 중등의 경우 교원의 양성을 개방형 체제로 운영하였고, 이로 인해 중등 교원의 수요와 공급의 불균형 문제는 1970년대 후반부터 계속해서 존재하였다. 교원 공급의 부족은 교육의 질 저하를 불러올 수 있으며, 교원의 공급 과잉은 전문적 교육 제공의 어려움으로 인한 양성의 질적 저하와 함께 국가적 차원의 인적 낭비로 연결될 수 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 올 3월 교육부는 교원양성기관평가 결과를 바탕으로 한 양성기관 규모의 축소를 결정하였다. 하지만, 중등교원수급의 불균형은 오랜 시간 전부터 다양한 이해관계와 얽혀 형성된 문제이므로, 양성기관의 축소라는 단편적인 접근이 아닌 보다 역사적인 맥락에서 다양한 영향요인을 고려한 해결방안이 제시되어야 할 것이다. 따라서 본 연구는 정책을 제도의 산물로 간주하고, 정책이 형성되는 역사적 맥락에 초점을 맞추는 역사적 신제도주의 및 역사적 신제도주의에서 강조하는 구조, 제도, 행위자라는 분석 수준을 바탕으로 중등교원수급정책을 분석하고자 하였다. 본 연구목적을 달성하기 위한 연구문제는 다음과 같다. 첫째, 중등교원수급정책은 역사적으로 어떻게 변화되어 왔는가? 둘째, 역사적신제도주의의 구조, 제도, 행위자 수준의 관점에서 바라본 중등교원수급정책의 영향요인은 무엇인가? 셋째, 제도, 구조, 행위자 수준의 요인들은 중등교원수급정책에 어떠한 영향을 미쳤는가? 위 연구문제를 바탕으로 각종 학술지논문 및 학위논문, 정부 간행물, 연구기관 보고서, 통계자료, 단행본, 보도자료 등의 1차 자료와 2차 자료를 종합하여 이용한 문헌분석을 실시하였다. 본 연구의 주요 연구결과를 요약하기 전 1980년부터 2000년까지의 중등교원수급정책의 역사적 변천을 간략히 서술하면 다음과 같다. 1980년대 초-중반은 중등교원의 과잉 공급이 가장 심한 시기였으며, 이에해당 시기를 교원공급 확대기로 명명하였다. 본 연구는 이에 영향을 미친 요인으로 첫째, 문교부의 잘못된 중등교원수급계획 수립과 계속된 교원양성기관의 인가, 둘째, 7·30 교육개혁에 따른 졸업정원제를 선정하였다. 중등교원수급계획을 수립함에 있어 적절한 수급이 계획되지 못하였고, 중등교원의 과잉공급이 계속되는 상황에서도 교원양성기관의 인가 및 정원 확대가 이루어져 수급의 불균형 문제가 더욱 심화되었다. 이에 1980년대 후반 문교부는 교원의 질 관리 및 양성기관 축소를 통해 공급을 조절하기 위해 노력하게 되며, 이에 해당 시기를 교원양성제도 개편에 따른 교원공급관리기로 명명하였다. 중등교원자격증 발급인원의 감소에 영향을 미친 문교부의 정책은 크게 세 갈래로 나눌 수 있는데, 첫째, 교직과정 및 일반대학의 교과교육과 감축, 둘째, 사범대학 정원 축소, 셋째, 실과계 준교사 양성제도의 폐지가 그것이다. 1990년부터 1997년까지의 시기에는 정책의 개편으로 인한 중등교원의 양적 수급 변화가 이루어지지 않았으며, 이에 해당 시기를 교원수급변화 잠복기로 명명하였다. 해당 시기에는 교육공무원법 제11조 1항 위헌판결로 인하여 교원의 임용이 완전경쟁체제로 전환되는 계기가 마련되었으며, 문민정부의 출현과 함께 5·31 교육개혁안이 발표되었다. 두 사건 모두 교육의 역사에서 굵직한 사건으로 기록되나, 교원의 양적 수급보다는 내적 시스템의 변화에 주로 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 한편 1997년 12월 외환위기의 발생으로 인하여 국내에서는 구조조정이 단행되었으며, 그 결과 교육공무원정년단축과 함께 이에 대한 여파로 공무원 연금 개정이 이루어졌다. 정년단축으로 인한 정년퇴직자의 증가와 함께 공무원 연금개정으로 인한 명예퇴직자의 증가가 발생하였고, 결국 교원에 대한 수요가 일시적으로 증가하게 된다. 이에, 본 연구는 해당 시기를 IMF 및 명예퇴직의 증가에 따른 교원수요증가기로 명명하였다. 이를 바탕으로 분석한 본 연구의 주요 결과는 다음과 같다. 교원공급 확대기의 경우 구조 수준에서 정치적 요인 및 국정현실, 그리고 인구학적 변화가 해당 시기의 제도 및 행위자의 행동 변화를 유발하였음을 알 수 있었다. 새로운 정권의 출현은 외부적 충격으로 작용하여 행위자들로 하여금 7·30 교육개혁을 발표하게 하였으며, 이에 시행된 졸업정원제로 인하여 사범대학 졸업자들이 증가하게 된다. 또한 1953년 휴전 이후 베이비붐 세대의 중등학령인구 진입으로 인해 교원에 대한 수요가 급증하게 되었고, 이로 인해 교원공급확대정책이 시행된다. 문교부의 교원공급확대정책은 교원의 수요가 감소한 시기까지도 계속되었고, 해당 정책으로 수혜를 입은 집단의 계속된 옹호로 인하여 경로의존이 발생하게 된다. 교원 수급과 관련하여 국가보위비상대책위원회와 한국교육개발원, 대학, 문교부, 언론이라는 행위자가 제도를 형성하고, 이를 옹호하면서 교원수급의 불균형에 영향을 미침을 알 수 있었다. 교원양성제도 개편에 따른 교원공급관리기의 경우 외부적 충격 혹은 단절적 균형으로 간주할 수 있는 구조 수준의 영향요인이 존재하지 않았음에도 불구하고, 질 관리 위주의 교원양성제도 개편이 이루어졌다. 이러한 양태는 제도를 복합체의 관점에서 제도 변화를 설명하는 이론으로 설명이 가능할 것이다. 다시 말해, 교원의 양성과 관련한 학자(교수)집단의 반발로 인하여 갈등이 발생하였고, 이에 문교부가 교원 양성의 질 제고를 꾀하게 된 것이다. 교원수급 잠복기의 경우 교원의 수급에 있어 양적인 변화를 초래한 계기가 발생하지는 않았지만, 교육공무원법 제11조 1항 위헌판결과 5·31 교육개혁안의 발표로 인하여 교원공급시스템 및 교원양성기관평가에 영향을 미치게 된다. 세계화·정보화 시대의 도래, 문민정부의 출현이라는 구조적 충격에 의해5·31 교육개혁안이 발표되었고 해당 과정에서 대통령과 교육개혁위원회가 주도적으로 관여하였다. 교육개혁안의 발표로 인하여 1998년 교원양성기관평가가 최초로 시행되었으며, 이는 현재까지 지속되고 있다. 한편, 교육공무원법 위헌판결로 인하여 국·공립대학 우선채용이 사라지고 교원의 임용은 완전경쟁체제로 접어들게 된다. 마지막으로, IMF 및 명예퇴직 증가에 따른 교원 수요 증가기는 1997년 외환위기의 발생으로 인하여 IMF라는 구조의 충격이 가해지게 되었고, 이는 역사적 전환점으로써 기능하게 된다. 역사적 전환점의 발생으로 인하여 제도와 행위자의 변화가 유발되었으며, 그로 인하여 국내의 구조조정이 단행된다. 구조조조정의 일부로 교육공무원 정년단축(65세→62세)이 시행되었으며, 그 결과정년퇴직 교원이 급증하게 된다. 외환위기의 발생과 함께 퇴직공무원의 급증으로 공무원연금기금이 불안정해지게 되었고, 그에 따라 공무원 연금 개정이 이루어지면서 명예퇴직 교원의 증가 또한 함께 이루어지게 된다. 한편, 교육공무원 정년단축정책 추진 과정에서 학부모의 여론을 등에 업고 정부가 적극적으로 추진하였으며, 이에 언론이 옹호자로써 함께 역할하였다. 요약하건데, 중등교원수급정책을 둘러싼 내·외적 요인이 얽혀있으므로 향후 중등교원수급정책 수립시 구조-제도-행위자 수준의 변수에 대한 종합적인 접근이 이루어져야함을 알 수 있다. 구조의 변화 속에서 교육 본래의 목적을 달성을 보조하는 정책적 지원과 함께 미래 예측 가능한 자료를 바탕으로 여러 가지 변수가 고려되어야 하며, 보다 민주적이고 합리적인 정책결정과정을 거치되 교원의 질 관리 및 자격증발급기준 강화가 이루어져야 할 것이다.마지막으로, 교원수급정책관련 행위자들의 관계를 종합적인 시각에서 접근하여 이를 반영한 적절한 정책대안을 제시해야 할 것이다.;Because of decreasing in fertility rate and advent of knowledge-based society, circumstance of education is keep change. Therefore, the importance of supply and demand of teacher is grown. Unlike training of elementary teacher, training system of secondary teacher is opened. As a result, the disparity problem between demand and supply of secondary teacher exists since the late 1970s. The lack of teachers supply can bring deteriorating quality of education, and the oversupply of teachers can bring quality deterioration of training system. Also it can be the waste of human resource. To solve this problem, ministry of education decided to reducing of the size of the institute based of the result of teacher education institution evaluation. However, because the disparity in supply and demand of secondary teachers is the problem which has been intertwined with various interests for a long time, reduction of the teacher education institutions is not intrinsic approach. To analyze the problem in various aspects, this study applied the logic of historical new institutionalism to analyze the influence factor of the supply-demand policy of secondary teachers. There are 3 research problems to achieve the aim of this study. First, How has the supply-demand policy of secondary teachers changed historically? Second, What are the influence factor of the supply-demand policy of secondary teachers in terms of the structure, institution, and actor level of historical new institutionalism? Third, How did institutional, structural, and actor factors influence secondary school teacher supply and demand policy? Based on these research problems, this study analyzed the literature using a combination of primary and secondary data such as journals, theses, government publications, research institute reports, statistical data, monographs, and press releases. Before summarizing the main results of this study, brief historical descriptions of the secondary teacher supply and demand policy from 1980 to 2000 are as follows. In the early 1980s and early 1980s, the over-supply of secondary teachers was the most severe, and the corresponding period was designated as the expansion of the supply of teachers. This study select the influential factor as follows: First, the Ministry of Education set up a plan for the supply of secondary teachers and the approval of the teacher training institutes. Second, the graduation quota system according to the 7 · 30 educational reform. In the case of establishing secondary teacher supply and demand plan, adequate supply and demand was not planned, and even in the case of over - supply of secondary teachers, accreditation of teacher training nstitutes and enlargement of capacity were made, which further deepened the disparity in supply and demand. Thus, in the late 1980s, the Ministry of Education strived to control supply through quality management and reduction of training institutions. This study named that period as the teacher supply management system according to the reorganization of the teacher training system. The policies of the Ministry of Education that has affected the decrease in the number of secondary school teachers can be largely divided into three : First, reduction of university program for teaching profession orientation. Second, reduction of admission quota of college of education. Third, abolition of training system of assistant teacher of practical arts. In the period from 1990 to 1997, secondary school teachers' supply and demand did not change due to policy reorganization. At that time, due to the unconstitutionality of Article 11 (1) of the Civil Servants Law, there was a time when the recruitment of teachers would be transformed into a perfect competition system. Also, with the advent of the civilian government, the 5·31 Education reform proposal was announced. Both events were recorded as a big event in the history of education, but they were mainly influenced by changes in the internal system rather than the quantitative supply of teachers. As a result of the financial crisis in December 1997, restructuring was implemented in Korea. As a result, the retirement of teachers was shortened and the public servant 's pension was revised in the aftermath. With the increase in retirement due to shortening of retirement age, the increase of the honorary retirement due to the revision of the public employee pension has occurred, and the demand for teachers is temporarily increased. Therefore, this study named this period as the period when the IMF and honorary retirement increased and the demand for teachers increased. The main results of this study are as follows. In the case of the expansion of the supply of teachers, it was found that the political factors, the reality of the state and the demographic change at the structural level caused the change of behavior of institutions and actors at the relevant period. The emergence of a new regime has acted as an external shock, causing actors to announce educational reforms. In addition, after the 1953 armistice, the demand for teachers grew rapidly due to the inflow of the secondary school age population of the baby boomers, and thus the policy of expanding the supply of teachers was implemented. The Ministry of Education 's expansion of the supply of teachers continued until the demand of teachers decreased, and path dependence arises due to the continued advocacy of the group benefiting from the policy. As for the supply and demand of teachers, the National Security Advisory Committee, the Korean Educational Development Institute, the university, the Ministry of Education, and the media formed the system and defended it. In the case of the teachers' supply management system according to the reorganization of the teacher training system, there was no influence factor of the structure level that can be regarded as external shock or disjunctive balance. Despite the absence, there has been a reorganization of teacher training system focusing on quality management. This can be explained by the theory that explains institutional change from the perspective of the complex. In other words, conflict arises from the opposition of the group of scholars (professors) related to the cultivation of the teachers, and the Ministry of Education has sought to improve the quality of teacher training. In the case of teachers' supply and demand latency period, there was no opportunity to cause quantitative changes in the supply and demand of teachers. However, due to the unconstitutional judgment of Article 11 (1) of the Education Civil Service Act and the announcement of the 5·31 Education reform proposal would affect the evaluation of the teacher supply system and teacher training institutions. With the structural shock, advent of the globalization and information age and the of the emergence of the civilian government, the 5·31 Education reform proposal was announced, and the President and the Education Reform Committee took the initiative in that process. Due to the announcement of the education reform proposal, the first evaluation of teachers' training institutes was conducted in 1998, and this continues to this day. On the other hand, due to the unconstitutionality of the Education Civil Service Law, the preferential hiring of national and public universities disappears and the recruitment of teachers becomes a perfect competition system. Finally, the increase in the demand for teachers due to the increase in the IMF and the honorary retirement is caused by the impact of the IMF structure due to the 1997 financial crisis, which will serve as a historical juncture. Changes in institutions and actors have been triggered by the occurrence of historical juncture, and domestic restructuring has been carried out accordingly. As part of the restructuring plan, the retirement age for education officers (from 65 to 62) was implemented. As a result, the number of retirement teachers would surge. With the outbreak of the foreign exchange crisis, the sudden increase of retired civil servants led to the instability of the public pension fund, and as a result of the revision of the public servant pension, the increase of the honorary retirement teachers was done together. Meanwhile, the government actively promoted the public opinion of the parents in the process of reducing the retirement age of the education public servants, and the media acted as advocates together. In short, Since internal and external factors surrounding the secon- dary teacher supply and demand policy are intertwined, a compre- hensive approach to the variables of structure-institution-actor level should be made. In the change of structure, policy support should be made to achieve original purpose of education. Not only this, Several variables should be considered based on predictable data, and demo- cratic and rational decision making process should be involved. Quality management of teachers and strengthening of certification standards also should be done. Finally, it is necessary to present appropriate policy alternatives reflecting the relationship of actors related to teacher supply policy from a comprehensive perspective.