미국의 유럽안보협력회의(CSCE) 참여정책에 관한 연구

Abstract

본 연구의 목적은 1975년에 창설된 유럽안보협력회의(CSCE: Conference on Security and Cooperation in Europe)에 미국이 참여한 이유와 그 정책을 살펴보는 것이다. CSCE는 알바니아를 제외한 35개국(유럽국가와 미국, 캐나다)이 참여한 범유럽 다자안보협력협의체이다. 미국이 이러한 유럽의 다자안보협력협의체인 CSCE에 참여하는 정책을 추진한 이유는 당시 미국외교정책결정에 영향을 미쳤던 국가안보보좌관 헨리 키신저(Henry Kissinger)가 있었기 때문에 가능했다. 키신저는 미국의 국가이익에 군비경쟁보다는 소련과 군비축소가 도움이 된다고 판단하며 이를 CSCE 참여정책 카드로 활용했다. 키신저의 CSCE 참여정책은 매우 소극적인 차원에서 이루어졌다. 하지만 유럽에서 미국의 영향력이 감소하게 될 지도 모른다는 우려와 국내에서 발생하는 CSCE 참여정책에 대한 비판여론을 타개하고자 키신저는 CSCE의 바스킷 III인 인권분야 의제 협상에 적극적으로 개입하며 CSCE 참여정책을 추진했다. 이러한 키신저의 외교정책을 분석하기 위해 이 논문은 합리적 행위자 모델(rational actor model), 보좌관체제(advisory system) 중 형식주의 모델(formalistic model), 정책 흥행가모델(policy entrepreneur model)을 분석틀로 사용하였다. 이 분석틀을 이용하여 정책결정자로서 키신저가 추진한 데탕트와 CSCE 참여정책을 분석하였다. 베트남전쟁으로 미국 내에서는 반전운동이 확산되고, 냉전의 책임이 미국에 있다는 수정주의 의견이 대두되었다. 장기화된 베트남전쟁으로 미국은 세계경찰국가 역할에 부담을 느꼈고 이에 1969년 취임한 닉슨(Richard Nixon)과 그의 국가안보보좌관 키신저는 괌독트린을 통해 미국이 더 이상 동맹국의 전쟁에 개입하지 않겠다는 것과 자국의 안보는 스스로 지키라고 선언하며 냉전시대의 봉쇄정책을 수정하였다. 그리고 데탕트정책을 추진하면서 중국과의 관계개선, 소련과의 전략무기제한협정(SALT: Strategic Arms Limitation Talks)을 추진하였다. 유럽에서도 데탕트 분위기가 조성되며 유럽의 평화를 위해 동서유럽이 함께 참여하는 CSCE 설립을 추진하였다. 소련을 비롯한 유럽국가들은 CSCE 설립 의견을 반겼으나 미국은 CSCE보다는 소련과의 전략무기제한협정(SALT: Strategic Arms Limitation Talks) 체결이 우선이었다. 그러나 CSCE에 미국이 참여하지 않을 경우 유럽 내에서 미국의 영향력이 감소할 것을 우려하여 결국 CSCE에의 참여를 결정했다. 미국은 헬싱키의정서인 바스킷 I, II가 합의될 때까지만 해도 적극적으로 CSCE에 참여하지 않았다. 하지만 상호균형감군(MBFR: Mutual and Balanced Force Reduction) 협상을 위해 바스킷 III라는 인권이슈를 안건으로 제시했고, 소련과 유럽의 중개자 역할을 하며 CSCE 추진에 적극적으로 참여하였다. 결국 1975년 8월 1일 헬싱키의정서에 미국과 소련이 사인을 하면서 CSCE가 출범했다. 이 과정에서 키신저는 외교정책결정자로서 모든 권한을 부여받고 CSCE정책을 추진했다. 키신저는 현실주의자이자 실용주의자로 데탕트와 CSCE 참여정책에서 국가이익을 최우선 목표로 하여 비밀외교와 셔틀외교를 이용했다. 미국 역사상 가장 강력한 권력을 보유한 국가안보보좌관인 키신저는 국가이익을 목표로 타협보다는 협상을 선호했다. 최고정책결정자인 대통령이 존재하였지만, 국가안보보좌관인 키신저는 1973년 국무장관으로 임명되며 더욱 강력한 외교정책을 추진할 수 있었다. 결국 이 논문은 미국의 CSCE 참여정책을 통해 정책결정자가 누군지에 따라 정책의 방향이 바뀐다는 것을 보여주고 있다. 또한 데탕트정책은 신냉전으로 실패한 정책이 되었지만, 유럽의 CSCE는 지속되며 유럽에서 탈냉전이 오는 결정적 역할을 하며 명목을 이어오고 있다는 것을 보여주고 있다.;This study aims to explain the reasons why and the way how the United States participated in the Conference on Security and Cooperation in Europe(CSCE) created in 1975, with a focus on the role of Henry Kissinger, National Security Advisor. The CSCE is a pan-european multi-lateral security and cooperation system having 35 countries as its members (all European countries except Albania, the US and Canada). The reason the United States participated in CSCE could be mostly attributed to Henry Kissinger, who was the National Security Advisor actively influencing foreign policy decisions at that time. It is found that Kissinger thought the US would benefit from Arms Reduction rather than Arms Race, therefore used such logic as a playing card in participating in CSCE. The US policy of participating in the CSCE led by Kissinger was in a passive stance at first. He was concerned US influence in Europe might decrease and intended to resolve the public criticisms towards the policy domestically. Kissinger transformed the passive stance into an active one and performed his CSCE participation policy by actively intervening in proposing agenda on human rights for Basket III. As a framework of analysis, this study proposes a few advisory system propositions provided by the rational actor model, formalistic model of advisory system, and policy entrepreneur model. Within this framework, détente and CSCE participation policy performed by Kissinger as a policy decision-maker has been analyzed. With Vietnam War, there arose an anti-war movement nation-wide as well as opinions on revisionism, which tried to shift the responsibility for Cold War to the US. Along with the prolongation of Vietnam War, the US felt burdened by the role as the world police state, leading Richard Nixon, inaugurated in 1969 and his National Security Advisor, Kissinger to modify the containment policy of the Cold War era. President Nixon put forth the Guam Doctrine indicating that all of the US allies should be in charge of its own security in general, and the United States would no longer intervene in the wars of allies. Also included in Nixon's goals of détente were Strategic Arms Limitation Talks(SALT) with the Soviet Union, and establishment of formal diplomatic relations with the People's Republic of China. Trend towards détente in Europe has led the East and West bloc of Europe to establish CSCE. Though European countries including the Soviet Union welcomed such movement, the US’ priority was on the SALT with the Soviet Union than CSCE. However, the US having worried its diminution of influence on Europe if not participating, the US decided to participate in CSCE. In the early years of CSCE the US was not active in CSCE until Helsinki Final Act, commonly known as the Basket I and II were adopted. However, it was the US that proposed agenda on human rights as Basket III for the negotiation on the Mutual and Balanced Force Reduction(MBFR) and mediated the Soviet Union and Europe by actively participating in CSCE. Finally CSCE was established with the Final Act signed by the US and the Soviet Union in Helsinki on 1 August 1975. During this process, Kissinger was authorized as the foreign policy decision maker to carry forward the policy on CSCE. Kissinger, as a realist and pragmatist, availed himself of secret diplomacy and shuttle diplomacy with national interest as its top priority in CSCE participation policy and détente. Also, as the most powerful National Security Advisor in the US history, he preferred negotiations over compromises. In presence of the top policy-decision maker, the president, Kissinger pushed forward with powerful diplomacy being appointed as the Secretary of State in 1973.