영국, 미국, 한국의 사회성과연계채권(Social Impact Bond:SIB) 운영구조 비교분석

Abstract

늘어나는 복지 수요에 대한 예산 배정의 압력이 커지는 가운데 맞닥뜨린 2008년 금융위기는 각국 정부가 사회서비스 비용을 절감해야 할 필요성을 더욱 강화시켰다. 이러한 사회경제적 환경 속에서 영국에서 처음 도입된 사회성과연계채권(Social Impact Bond: SIB)은 세계의 관심을 끌면서 빠른 속도로 전 세계로 확대되고 있다. 한국에서도 서울시와 경기도 두 지자체 정부가 SIB를 도입하였다. 본 연구에서는 SIB를 예방적 조치를 필요로 하는 사회복지정책 영역에 사회적 문제해결에 관심을 가진 민간의 사회적 투자자들을 정부와 민관파트너십으로 묶는 독특한 계약 방식으로 정의하였다. 이러한 SIB의 정의를 기반으로 서로 다른 영국과 미국의 SIB 운영구조를 이제 실험단계에 있는 한국의 경우와 비교하여 각 운영구조의 장점과 단점, 유사점과 차이점을 다음과 같이 분석하였다. 첫째, 나라마다 SIB의 정책주체로서 정부의 역할에 차이가 있다는 것이다. 영국의 경우 중앙정부 차원에서 SIB 지원체계를 구축하고 SIB 펀드 및 SIB 지원펀드를 설립하여 SIB확산을 주도하고 있는 반면, 미국은 SIB 근거법을 마련한 것 이외에 SIB지급펀드와 같은 적극적인 재원마련 노력은 부족하다. 한국은 중앙정부가 아직 SIB 관련하여 별다른 움직임이 없고 서울시와 경기도가 SIB도입을 주도하고 있다. 둘째, 영국과 미국의 경우 검증된 예방프로그램 운영 기관과 SIB의 구조 내에서 중간기관으로 역할을 감당할 수 있는 역량 있는 기관들의 풀(pool)이 크다는 것이다. 영국과 미국의 경우 SIB 중간기관으로서 활발한 활동을 하고 있는 역량 있는 여러 기관들이 있다. 한국은 서울시 SIB와 경기도 SIB의 중간기관이 있지만 SIB 도입과 함께 설립 또는 준비된 기관으로서 아직 신생기관이다. 셋째, 영국은 SIB 지급펀드를 설립하고 동일한 영역의 사회서비스 내에서 복수의 SIB수 행계약을 맺는 방식을 취하고 있고 성과지표를 단순화함으로써 성과보상 주기를 단축하였다. 조기 보상 자금을 프로그램 수행에 재투자함으로서 민간의 자금 부담을 완화시킨 것이다. 반면, 미국과 한국은 SIB 지급을 위해 따로 설정된 펀드가 없다. 넷째, 미국의 경우 SIB 초기 투자자들 중에 투자은행과 개인투자가들이 참여하고 있다는 것이다. 영국과 한국의 경우는 대부분 비영리 재단이나 사회적 금융기관으로서 순수 민간투자자의 참여가 드물다. 다섯째, SIB와 관련된 법에 있어서의 나라별 차이점이다. 영국은 SIB 성과보상과 직접 관련된 법이 아닌 정부가 민간 서비스기관과의 계약에 있어서 사회적 가치를 고려하도록 의무화한 간접적인 법안이 SIB사업 수행의 근거를 제공하고 있다. 하지만 미국과 한국은 중앙정부와 선도적인 지방정부가 SIB 성과보상을 위한 직접적인 근거법을 마련하고 있다. 이와 같은 비교분석 결과를 통해 얻을 수 있는 시사점을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 한국의 경우 SIB 정책형성에 있어서 중앙정부의 적극적인 참여가 필요하다는 것이다. 한국은 두 지방정부에서 개별적인 노력으로 SIB 도입을 추진했지만, SIB 사업 대상이 될 수 있는 사회적 문제가 중앙정부 관할일 경우와 관련 부처가 중복되어 있을 경우 예산절감의 주체가 중앙정부이므로 중앙정부의 참여는 필수적이다. 둘째, 가능성 있는 사회문제의 예방 솔루션을 적극적으로 발굴하여 지원함으로써 SIB 사업수행을 담당할 역량 있는 서비스제공기관을 양성해야 한다. 현재 한국이 처한 현실은 역량 있는 중간기관과 검증된 예방 프로그램을 보유한 서비스 제공자의 풀(pool)이 매우 부족하다는 것이다. 영국의 Social Finance와 같은 사회적 금융 중간기관들의 체계적인 육성이 필요하다. 셋째, 정부는 SIB에 대해 관심을 가진 민간 투자자들이 SIB 투자에 나설 수 있도록 적극적으로 지원해 줄 필요가 있다. 이들의 SIB 투자에 대한 세제혜택 또는 성과달성 실패 시 원금 손실에 대한 기부금 처리 등의 지원책 마련이 필요하다. 넷째, 각 사회 서비스 부문별 투입과 산출 관련한 데이터의 개발과 분류 그리고 축적이 필요하다. 한국은 이러한 면에서 영국이나 미국처럼 준비가 잘 되어 있지 않다. 사회적 가치에 대한 공통된 개념정립과 평가지표 및 방법론 개발을 위한 정부, 학계, 소셜섹터, 임팩트 투자자 등의 공동 협의체를 구성해야 할 것이다. 마지막으로, 단순한 평가지표를 선정하고 조기보상을 통해 초기 민간의 자금투입에 대한 부담을 덜어주는 영국의 SIB펀드에 의한 보상방식을 벤치마킹할 필요가 있다. 이 방식은 동질적인 복수의 SIB를 동시에 공모하고 설정함으로써 SIB 구조화 과정을 단축하여 관련 부대비용을 줄여주는 장점도 있다.;In the midst of increasing pressure on the budget allocation for the welfare demand, governments encountered the global financial crisis in 2008 which intensified the necessity to squeeze the expenditure on the social services. In this kind of social and political backdrop, an interesting experiment of the UK’s social policy named as ‘Social Impact Bond’ got a spotlight from the global community. It quickly spread out to the different areas of social services within the UK and then to the different countries such as the United States, Australia and other European countries without much delay. Even in Korea, the two local governments, Seoul Metropolitan City Government and Kyunggi Provincial government, launched a SIB of their own for group home children and beneficiaries of basic subsidy from the government. Having defined the concept of the SIB as a‘combination of the social policy and social investment by project financing’, this paper made a comparative analysis on the operating structure of SIB between Korea where the SIB has just piloted and UK and USA where the SIB has already positioned as a social policy. The advantages and disadvantages, as well as differences and similarities found in the comparative analysis are as follows. First, there are differences in the role of government as a policy initiator. While the UK established an SIB supporting system along with SIB payment funds and SIB supporting funds on the level of the central government, the US lacks of active efforts for securing budget such as SIB payment funds except SIB legislations. Korean government has made no actions regarding SIB but Seoul City government and Kyunggi provincial government are playing active roles in launching SIB projects. Second, the UK and the US have a wide range of the social institutions having proven preventive solutions and able intermediaries for SIB. In Korea, there are intermediaries for the Seoul and Kyunggi SIB but they are very young and newly established. Third, The UK government shortened the payment intervals within the scheme of the multi-layer contracts for SIB operation through the SIB payment funds by simplifying the performance indicators, which relieves financial burdens for the private investors. But the US and Korea have no SIB payment funds. Fourth, the US has investors for SIBs from retail and investment banking sector. But investors for SIBs in the UK and Korea are mostly from non profit organizations and social financial institutions. Fifth, there are differences in the legislations for SIB. The UK provides indirect legal backups, other than direct SIB legislations, for the SIB operations by the legislations that stipulated considering the social values in any social service contracts between government and social institutions. But the US and Korea have established direct legislations for SIB payments. The policy implications drawn out of the comparative analysis are as follows. First, the central government needs to initiate SIB policy making process. In Korea, two local governments individually made an effort to launch a SIB but it would have been more helpful if they had gotten supports from the central government in terms of choosing the target social area, budget allocation, and legislative backup. The central government needs to carefully select the most appropriate area for the application of SIB through a full research. In addition, it is necessary to form a consensus on the need of setting up SIB support funds. In case the budget and expenditure of a certain social service involve both local and central government, the local government alone may have difficulties to pay for the success of the project. Furthermore, a tax incentive system needs to be prepared to attract private funds to this kind of social projects. Second, Korean society lacks of capable social intermediaries and service providers equipped with proven intervention programs in various social areas. Shifting from the conventional focus on the remedial programs toward more preventive focus, the government should foster qualified service providers who can participate in the SIB projects through actively searching and supporting the promising candidates that have powerful preventive intervention programs. In addition, we need to develop social investment and finance intermediaries such as Social Finance in the UK. Third, the government needs to form a favorable environment for the private investors to make investments in SIBs, such as tax incentives for the investments and acknowledging the principal loss in case of SIB failure as grant. Fourth, we need to develop, classify, and accumulate an extensive database related with the inputs, outputs and outcomes of various sectors of social services for the accurate and objective evaluations of a certain social project. It is necessary to form an association of government, academia, social sector and impact investors in order to develop a common concept on social value, evaluation indicators, and methodologies. Fifth, it would be helpful to adopt the SIB fund system of the UK which relieves the initial financial burden of social investors in SIBs through the early payment cycle based on simple performance indicators. This system also reduces the administrative costs by simultaneous procurement and commissioning of the multiple SIBs of the same category. This study is meaningful in the point that it tried a comparative analysis on SIB policies among countries in terms of the role of government, the public and private contract, investment structure and characteristics, and evaluation and payment for success. There were more differences than similarities between the UK and the United States. It is too early to predict whether Korea may follow the UK model or the US model, or invent a Korean model if SIB settles down as a social policy in Korea. A comparative analysis of SIB policies among countries has a clear limitation in a situation that enough numbers of final results of SIBs were not acquired. This limitation will be naturally overcome by the following studies in the future when they can gather much more cases and data.