성별영향분석평가 실행을 통해서 본 지방자치단체의 성주류화정책 추진동력에 대한 연구

Abstract

2011년 성별영향분석평가법의 제정은 시범 사업의 성격을 갖던 성별영향분석평가를 정부의 주된 책무로 자리매김하는 계기가 되었다. 그동안 우리나라에서 성주류화 정책은 여성발전기본법에 근거하여 제도에 대한 선언적 규정을 담았을 뿐, 하위 법령이나 예산의 뒷받침을 받지 못하여 구체적인 수단을 갖고 추진되지 못하였다. 따라서 성주류화는 담론 혹은 수사 단계에 그치고 있다는 비판을 받아오기도 했다. 그러나 성별영향분석평가법 제정을 통한 성주류화(gender mainstreaming)의 제도화는 여성정책 전담부처를 넘어 모든 부처가 성평등 정책의 기획․실행 주체가 되도록 함으로써 성평등 정책의 외연을 확대시켰으며, 성별영향분석평가 적용 정책과제 수를 대폭 확대시키는 등 가시적 성과를 거두었다. 하지만 이러한 가시적 성과가 정책의 내용 면에서도 실질적인 성평등을 이루었는지에 대해서는 또 다른 차원의 평가가 필요하다. 제도 운영의 주체인 공무원들이 양성평등에 대한 이해의 폭을 넓히고, 성별 절차(genderng process)로서의 정책과정을 변화시켜 성인지 정책을 산출하고 있는가에 대해서는 제도운영 과정에 대한 질적인 평가가 필요하기 때문이다. 그간의 성주류화 관련 기존연구들은 초국가적인 성주류화 전략을 우리나라의 여성정책에 도입, 시행하는 과정에서 초래했던 문제와 오류들을 지적해왔지만, 실제 이 문제를 해결하는 데에 핵심적인 역할을 할 수 있는 제도시행자인 정책행위자에 대한 관심은 부족했다. 성별영향분석평가법을 시행하는 과정뿐 아니라 일반적인 법․제도를 시행하는 과정에서도 왜곡과 오류는 정책행위자에 의해 일어나는 경우가 비일비재하기 때문에 정책행위자가 제대로 제도를 이해하고 동의하게 만들고, 실천하도록 하는 것은 정책의 성공적인 운영을 위해 반드시 필요하다. 따라서, 정책행위자의 변화가능성을 모색하는 것은 현실에서 성별영향분석평가가 잘 작동할 수 있게 하는 동인이 될 수 있다. 이 연구는 법 제정 이후 성별영향분석평가가 형식적인 서류작업에 그치고 있다는 문제의식을 갖고, 구체적인 현장이라고 할 수 있는 기초지방자치단체의 실천 사례들을 통해 성별영향분석평가 정책담당자가 적극적인 행위자로 변화하며 행정조직 내․외부의 협조와 이해를 얻어 정책을 변화, 전환시켜 가는 실천과정을 살펴보았다. 지역사례 다섯 곳을 비교 분석함으로써 형식화되고 있는 성별영향분석평가의 문제점을 진단하고, 모호하며 비어있다고 비판되는 성주류화의 목표를 지역별 상황에 따라 구체화시키는 과정과 성평등 추진 수단으로서 성별영향분석평가제도의 추진동력을 규명하면서 구체적인 실행전략 수립방향을 모색하였다. 여기에는 성주류화 실천에서 항상적인 과제로 인식되고 있는 젠더 거버넌스의 구성 또한 지역사회 행위주체들의 역량과 관계 수준에 따라 차별적으로 접근되어야 한다는 점도 포함된다. 기초지방자치단체 중 성별영향분석평가가 활성화되어 추진되었던 세 곳과 그렇지 못한 두 곳을 선정해 성별영향분석평가법 제정 이후 실제 제도가 현장에서 어떻게 실행되고 있는지를 비교 분석함으로써, 지역 간 차이가 나는 요소와 제도를 활성화시키기 위한 추진동력은 무엇인지 살펴보았다(이기순, 2015: 133). 기초지방자치단체를 연구의 대상으로 선정한 이유는 성별영향분석평가의 시행의 핵심주체는 중앙부처와 지방자치단체이지만 실생활과 관련된 변화를 통해 국민들에게 체감되는 정책개선의 효과가 나타나고 있는 곳은 기초지방자치단체이기 때문이다. 분석 사례는, 성별영향분석평가를 가장 먼저 도입하여 분석평가를 지원하고 있는 전문연구기관을 설치하는 등 추진체계를 잘 갖추고 있는 광역지방자치단체 산하에 있는 5개 기초지방자치단체를 선별하여 선정하였다. 사례 선별의 기준은 다음과 같다. 첫째, 성별영향분석평가법 제정 이후 2013～14년 2개년에 걸쳐 광역지방자치단체에서 실시한 우수기관 평가 선정 여부와 결과이다. 둘째, 성주류화를 실현시키기 위한 방법으로 여성들의 ‘실제적 요구(Practical gender needs)’에 기반을 둔 정책개선 뿐 아니라 ‘전략적 요구(Strategic gender needs)’에 기반을 둔 정책개선이 중요하다고 본 몰리뉴(Molyneux)의 관점에 따라 성별영향분석평가를 통한 정책개선방안이 여성들의 ‘실제적 이해’뿐 아니라 ‘전략적 이해’에 기반하고 있는지를 고려하였다. 셋째, 행정기관이 시민사회와 협조관계를 형성하면서 거버넌스를 추진하고 있는지를 고려하였다. 성별영향분석평가가 활성화된 수도권지역인 S시, A시, B구와 그렇지 못한 G시, K군에서 성별영향분석평가를 직접 실행하고 있는 총괄책임자인 기관담당자, 사업담당자와 담담과장, 지원업무를 담당하고 있는 컨설턴트, 지방의회 의원을 주요 면접대상자로 선정하였고, 5개 지역사례에 대한 비교분석을 실시하였다. 그 결과, 지역의 정책 환경에 따라 성인지 정책 추진주체가 다르고 이를 행정에 적용시켜가는 과정도 다르게 나타났다. 이는 성주류화 정책을 활성화하기 위한 전략이 지역별 차이를 고려하여 새롭게 구성되어야 함을 시사하고 있다. 성별영향분석평가가 활성화된 세 기관은 모두 행정내부의 행위자인 기관담당자가 여성정책을 추진하는 과정에서 학습된 경험을 통해 성평등에 대한 이해와 감수성을 갖고 있었으며, 조직원들에게 영향력을 끼칠 정도의 전문성과 역량, 적극적 태도를 갖고 있었다. 또한 정책 프로세스에 대한 이해가 높고 행정의 언어로 소통이 가능한 젠더전문가가 있었으며, 여성단체, 지방의회와 협업할 수 있는 환경을 가지고 있었다. 예를 들어, S시는 준 전문가적 자질과 역량을 가진 관료가 성인지 활동을 주도하고 있었고, 여성친화도시 사업 추진 과정에서 구성된 시민참여단과 시민교육에 참여한 교육생들이 지역의 안전정책을 기획 및 모니터링하는 활동과 성별영향분석평가에 적극적으로 참여하는 형태를 띠고 있었다. A시 사례는 적극적인 기관담당자와 여성단체가 주도적으로 성인지 활동을 수행하는 과정에 지방의회 여성의원들의 강력한 지지가 결합되어 시너지를 낸 사례에 해당한다. B구 사례는 다른 지자체와 달리 여성정책 전문가라고 할 수 있는 여성구청장이 직접 성별영향분석평가 업무에 큰 관심을 기울이면서, 열정을 가진 기관담당자와 의사결정권자인 담당과장의 적극적인 태도, 행정공무원들과 젠더전문가의 소통, 지방의회 의원의 관심이 결합된 형태를 띠고 있었다. 반면에 G시와 K군은 기관담당자가 내부조직을 아우를 만큼의 영향력을 갖지 못했고 젠더전문가인 컨설턴트와도 상호 신뢰 속에 소통하고 협력하지 못했다. 또한 이들은 내․외부의 협조기제를 갖고 있지 못했다. 결론적으로 이 연구를 통해 본 성별영향분석평가 실행의 추진동력은 성평등적 관점을 갖고 있는 정책담당자와 이들과 소통하고 협력할 수 있는 젠더전문가가 핵심동력이며, 의사결정권자의 지원과 함께 전문적 역량을 갖춘 여성단체, 성평등 문제를 정치 의제화하는 지방의회 의원 등이 중요한 협조기제로 나타났다. 또한 여성정책추진기반, 여성친화도시조성, 성인지교육, 평가를 통한 보상체계 등은 성별영향분석평가를 활성화시키는 조장기제의 역할을 하고 있는 것으로 나타났다(이기순, 2015: 12). 이와 같은 성별영향분석평가 실행의 추진동력이 기초지방자치단체마다 차별적으로 형성되어 있다는 점에서 기초지방자치단체의 성인지 활동을 활성화하기 위한 대안은 시민단체, 지방의회 의원과의 협력모델로 제시될 수도 있고, 정책담당자를 대상으로 한 성인지 교육을 통해 정책역량을 키우는 방안이나 광역지방자치단체 차원에서 젠더전문가를 지원하는 등 지역의 행정 수준에 맞는 전문적 지원을 강화하는 방안으로도 제시될 수 있다. 즉, 지역별 차이를 고려한 성주류화 전략 방안 구성이 필요함을 시사해 주고 있다.;The enactment of the Gender Impact Analysis and Assessment Act in 2011 transformed gender analysis from a pilot project into a legal obligation of the government. According to the law, gender impact analysis and assessment(GIA) became mandatory when establishing and implementing government policies. Before the enactment of the law, gender main-streaming policies had been implemented based on the Basic Framework Act for Women's Development, which had a proclamatory character rather than functional. Thus, gender main-streaming policies had been criticized to be limited to simple rhetoric as it lacked the institutionalized implementing tools such as subordinate statutes and budget. However, systematization of gender main-streaming through the legislation of the Gender Impact Analysis and Assessment Act has had a visible effect of expanding the scope of GIA and increasing the number of participating organizations by obligating all government agencies to incorporate gender perspectives in their process of policy planning and implementation. The operational process of gender main-streaming needs to be qualitatively evaluated to determine whether the understandings of public officials in gender equality has been increased, and whether gendering processes have changed policy procedures to deliver gender sensitive policies. Previous studies pointed out problems arising from Korea's implementation of gender main-streaming strategies, but have not taken much attention in the actors of implementation who may play a critical role in solving such problems. It is critical that GIA policies are fully understood by the government officials who are implementing policies because policy distortion and errors might be caused by the actor of implementation. Therefore, seeking possibility of change of those actors can help facilitate the successful implementation of GIA. Recognizing how gender impact analysis and assessment, since its legislation, fails to bring concrete and substantial results beyond formal paperwork, this study examines cases of local governments to see how local government officials in charge of GIA can be changed as an active actor in implementing policies by attaining cooperation and understanding of others within their organizations. Through a comparative analysis of five cases of local governments, this paper aims to identify the problematic tendency of GIA to become mere formality, and tries to provide feasible implementation strategies while explaining processes that specify ambiguous gender main-streaming goals as well as identifying the driving force of implementation. This includes the point that the establishment of gender governance in local government level, which is seen to be a constant task in executing gender main-streaming, should also be approached differently according to the capacity and relationship of actors in the local communities. In order to see how the system for GIA works in practice, three cases of local governments that successfully implementing GIA and two cases of local governments that do not were analyzed, and thereby identify the underlying causes and driving force behind successful implementation of some governments and factors that differentiate regions. The reason to focus on cases of local governments is that implementation of GIA is mainly conducted by the central government and the municipalities but it is at the lower-level local governments that policy improvements are most skin-felt and recognized by citizens. Cases were selected after identifying the five lower-level local governments that have introduced and best established a GIA system, such as professional research institutes, under an upper-level local government. The criteria for the selecting cases were as following: 1) best performances based on the 2 year evaluation conducted by upper-level local government in 2013-2014 after the enactment of the Gender Impact Analysis and Assessment Act; 2) policy improvements through GIA, based on strategic gender needs, identified to be as important by Molyneux, rather than practical gender needs of women; and 3) pursuit of governance through cooperative relationships between civil society and government agencies. For a comparative analysis, the organizational head who oversees the GIA as well as the project manager, director, consultant, and local assembly-men of S city, A city, and B Borough that utilize GIA, and G city and K Borough that do not utilize GIA were selected as primary interviewees. The results of the interview suggests that gender main-streaming strategies should be established based on the understanding of unique characteristics and different policy environment of each region. The three local governments that successfully utilized GIA commonly have an experienced organizational head who understands women's policies, a gender expert capable of communicating in administrative language and aware of policy making procedures, and also an environment conducive to cooperation with women organizations and the local assembly. For example, in S city, a government official who had the skill and knowledge of an expert led the gender sensitive policies, and actively participated in the planning and monitoring of safety measures as a part of building a 'Women-friendly City'. Also the city's trainees who had participated in citizen education had later also participated in the GIA. In the case of A city, a synergy effect was made through the strong partnership between an active organizational head of local government, women organizations, and women members of local assembly. In B Borough, the head officer who was a gender expert personally took initiative in gender GIA, which later led to a successful combination of the organizational head's passion, the initiative of the decision-making director, communications with a gender expert, and the interest of the local assembly. On the other hand, the organizational heads in G city and K Borough could not function as actors and neither did they consult a gender expert. They had no internal nor external cooperative mechanism. In conclusion, this study shows that the main driving force of implementation of GIA are government officials in charge and gender experts whom they may consult and communicate. Also, a cooperative relationship with women organizations of capacity and expertise and active involvement of local politicians and assembly workers counted as external factors. Furthermore, infrastructure for implementing women's policies, creation of women-friendly cities, provision of gender-sensitive education, and rewards systems through evaluation were identified as factors that facilitate GIA. This study suggests policy measures to promote gender-sensitive policies in local government level. The driving force for implementing GIA is different in every lower-level local government, thus, to promote gender sensitive policies, cooperative models involving civil society and local assembly workers, capacity building of local government officials through gender-sensitive training, strengthened support by the upper-level local government for expert consultations suitable to local needs can be suggested as policy measures. The study also indicates gender main-streaming strategies should reflect regional differences and local needs.