위기 시 청중비용과 1960년대 한국의 아시아-아프리카 외교정책

Abstract

South Korea sent a goodwill or a special envoy to African countries almost every year in the early 1960’s and establish ASPAC(The Asian and Pacific Council). This paper asks why South Korea, with its unstable national capabilities including weak economic strength at that time, pushed a foreign policy of organizing ASPAC and visiting far African countries which seemed to incur high costs. By applying J. Fearon’s idea of ‘audience cost’ and analyzing records of the Korean government, the media and involved persons, this article intends to answer that question. Various social and political crises having the potential to severly harm the economy and national security of South Korea occurred in the early 1960’s. Those crises were mainly caused by Korea’s relationship with the United States of America (US), North Korea, Asia-Africa (AA) countries, and the United Nations (UN). The ambiguous attitude of the US toward South Korea in 1960’s made the Korean government fear about the reliability of obtaining political, economic, and security resources from the US. North Korea threatened national security and the legitimacy of South Korea by building up their national capability and diplomatic relations with many countries in the 1960’s. After the Bandung Conference in 1955 and the “year of Africa,” 1960, AA countries contributed in changing the world power structure in the UN so that South Korea had difficulty in securing recognition and legitimacy of state. Ruling elites of South Korea considered the cost of the international/domestic audience in the process of making foreign policies to solve these crises. According to J. Fearon, audience costs escalate when there is a possibility of the domestic audience punishing the incumbent in weak authoritarian regimes. Before the period of high economic growth in South Korea, the Park Jung Hee regime was unstable and the domestic audience had opportunities to punish the government via procedural democracy which the incumbent could not ignore due to the identity dilemma of the regime. Eventually, the ruling elites had to consider both the international audience, capable of influencing Korea’s crises, and the domestic audience, with its voting power, because the Korean government had not yet gained strength in both foreign relations and domestic politics. The audience cost considered by the Korean government affected the foreign policy of the founding of ASPAC and the touring of Korean diplomats to Africa every year during that time. The sensitivity of the Korean government to audience preferences not only made ASPAC organized loosely for cooperation in broad areas but also induce the expansion of its budget and administrative department of foreign affairs. Therefore, the audience effect anticipated by the incumbent was one of the reasons why Korean foreign policies in the 1960’s seemed to incur such high costs.;한국은 1960년대 초반 친선사절단 또는 특별사절단을 파견하여 거의 매년 아프리카 신생국을 순방하게 했으며, 아시아-태평양 지역 협력을 위한 회의 기구인 ASPAC(The Asian and Pacific Council) 창설을 추진했다. 지리적으로 먼 아프리카를 매년 순방하고 지역기구를 창설하는 일은 상당히 비용이 드는 외교정책이다. 본 연구는 1960년대 초반 경제력을 비롯한 전반적 국가능력과 국제지위가 높지 않았던 한국이 왜 지역기구 창설과 순방이라는 수익대비 고비용의 아시아-아프리카 외교를 시행했는가라는 문제를 제기한다. 그리고 이 문제에 답하기 위해서 한국의 정부문서, 언론보도, 관련 인물들의 저술 및 인터뷰 기록, 연설, 담화문 등을 분석하고 피어론(J. Fearon)의 ‘위기 시 청중비용(Audience Cost)’논의를 이론적 틀로 활용하였다. 1960년대 초반 한국은 경제·안보·정통성과 관련된 국가 위기를 경험했다. 이 위기는 한국의 미국, 북한, AA(Asia-Africa)국가 및 UN과의 관계에서 유발된 것이었다. 1960년대 한국에 대한 미국의 모호한 입장은 한국의 정치·경제·안보 자원 확보 여부를 불투명하게 만들었다. 북한은 1960년대 대외관계 증진과 상대적 국력의 증강을 통해 대남 압박을 강화하고 한국의 안보위협과 정통성 위기를 증가시켰다. 1955년 반둥회의와 1960년 ‘아프리카의 해’ 이후 국제적 영향력이 증가한 AA국가들로 인해 UN내 세력구도가 변화하면서 국제사회에서 한국의 국가 정통성 확보가 이전에 비해 어려워졌다. 이러한 국가 위기 발생에 대응하기 위한 대외정책 수립과정에서 한국의 박정희 정권은 청중비용을 고려하였다. 피어론에 따르면, 국내청중의 처벌능력이 존재하는 정치사회에서 권력 기반이 취약한 권위주의 정권일수록 정책결정과정에 청중비용이 크게 발생한다. 1960년대 초반 쿠데타로 등장한 박정희 정권은 1966년 큰 경제성과를 이루기 전까지 집권세력 및 엘리트 내부, 대중과 국민, 야당 및 기존 정치세력 등을 대상으로 매우 불안한 권력 기반을 가지고 있었다. 또한 ‘4·19 정신’과 ‘정군운동’에서 정체성을 찾는 박정희 정권의 태생적 딜레마 때문에, 박정희 정권은 형식적 민주절차를 존중해야 했고 국내 청중의 정권 처벌 가능성이 유지되었다. 따라서 대외적 영향력과 국내적 기반이 약한 박정희 정권은 위기에 대응하기 위한 대외정책결정과정에서 국가위기를 더욱 가속화시킬 수 있는 국제청중과 정권처벌능력을 가진 국내청중을 동시에 고려했다. 그리고 박정희 정권이 고려한 국내/국제청중의 효과는 한국의 아시아-아프리카 정책에 반영되었다. 박정희 정권은 국내/국제청중이 1960년대 크게 주목하게 된 아시아-아프리카 지역에 외교망을 확대하고자 아프리카 순방과 ASPAC이라는 지역기구 창설을 시도했다. 1961년부터 1965년까지 아프리카 지역에 대해서는 거의 매년 한국사절단의 순방이 이루어진다. 또 국제/국내 청중의 선호도를 반영하여 행정조직변경과 예산확대, 물질적 외교로의 전환을 시도한다. 아시아 외교망 확대를 위해서는 1963년부터 1966년까지 지역협력기구인 ASPAC 창설이 추진되었다. 그리고 이 과정에서 박정희 정권이 국제/국내 청중 효과를 반영하면서 ASPAC은 정치·경제·안보 등 여러 영역을 포괄하는 모호한 목적의 느슨한 회의기구의 형태로 조직되었다. 결국 한국의 경제사정상 고비용의 정책처럼 보이는 아프리카 순방과 ASPAC 창설은 1960년대 박정희 정권이 국력과 국익 이외에 청중비용을 함께 고려한 결과였다.