R&D 예비타당성조사의 실효성 분석

Abstract

The purpose of this study is that the R&D preliminary feasibility study results are proven in terms of budget which is reflected in the yearly project budget. Based on Verification is the purpose of preliminary feasibility study. Significance of institution of preliminary feasibility study are prevention waste of budget by making decision based on the priority of new government investments. For this, this study was divided 'Korea Health Technology R&D Project by the Ministry of Health & Welfare' into two parts: sub-projects(세부사업) and large projects(대형과제). This study was carried out mainly through the analysis of the budget ocument the years from 2008 to 2014. Results form the analysis as follows; First, According to guidelines of R&D preliminary feasibility study, target project is sub-project, but allow exceptions that target project. It is providing incentives that avoiding R&D preliminary feasibility study to government department. Second, by checking the actual project budgets that passed preliminary feasibility study, the result is that actual project budget is only 30~60% of preliminary feasibility study result. Rather, passed project of R&D preliminary feasibility study are the absolute size of the budget is greater than non-passed projects. Third, pattern of non-passed project budget had almost incremental budgeting. And that projects has common background such as push project on the political will, changing of policy environment or needs.;본 연구의 목적은 예비타당성조사가 본래의 제도 도입 목적인 “신규투자의 우선순위에 입각하여 투명하고 공정하게 결정함으로써 예산낭비 방지”라는 취지하에 운영이 되고 있는지를 R&D 예비타당성조사결과가 실제 사업예산에의 반영여부를 확인함으로써 예비타당성조사의 실효성 여부를 검증하는 것이다. 이를 위해 보건복지부의 보건의료기술연구개발사업을 세부사업과 내역사업으로 세분화하고 이를 예비타당성조사를 통과한 사업과 미실시한 사업으로 나누어 사업간 예산배분의 차별화 여부를 확인하고자 하였다. 이를 위해 R&D 예비타당성조사 운영지침의 조사대상 사업단위인 세부사업과 예외적 기준인 내역사업을 기준으로 분석을 수행하였고, R&D 예비타당성 조사가 도입된 시기인 2008년을 기준으로 그 이후에 시행된 신규사업만을 분석대상으로 삼았다. 본 연구는 문헌을 통한 예산분석을 주로 수행하였다. 또한 R&D 예산결정·배분 이론과 R&D 예비타당성조사 등과 관련된 선행연구를 살펴봄으로써 이론적 기반 및 분석틀을 도출한 후, 정부(보건복지부) 예산 및 기금운용 계획, 각종 보도자료, 정부 및 공공기관에서 발행된 각종 보고서, 통계자료, 예산이론과 관련된 국내외 논문 등에 대한 내용 분석을 실시하였다. 또한, 예비타당성조사 결과로 제시된 총 사업비(또는 연도별 사업비)의 실제 사업예산 반영 여부 및 예비타당성조사 통과사업과 미실시 사업 간 비교는 기술 통계분석을 활용하면서 예산 추세분석을 실시하였다. 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, 예비타당성조사 운용지침 상의 조사 대상사업이 ‘세부사업’으로 되어있지만 예외를 허용하는 규정을 두어 예비타당성조사를 회피할 수 있는 가능성이 열려 있었다. 실제로 보건의료기술연구개발사업을 통해 검증한 결과 세부사업단위로는 예비타당성조사 대상사업이 되지만 내역사업을 기준으로 분석하면 예비타당성조사 대상사업이 아니게 되어 예비타당성조사를 피해간 사례를 확인할 수 있었다. 둘째, 예비타당성조사를 통과한 사업들의 실제 사업예산을 확인함으로써 예비타당성조사 결과가 얼마나 반영되었는지를 분석 하였다. 그 결과, 타당성을 인정받은 투자금액의 30~60%에 불과한 금액이 실재 연도별 사업 예산이 되었고 오히려 예비타당성조사 대상사업임에도 불구하고 미실시한 사업들의 예산배분이 절대규모면 뿐만 아니라 예산배분에서도 우위에 있었다. 이는 세부사업 단위나 내역사업 단위 모두에서 동일한 결과가 도출되었다. 셋째, 예비타당성조사를 미실시한 사업들은 주관 부서의 정책적 의지에 따라 사전기획이 부족하거나 미실시된 상태에서 사업이 먼저 시작되었고 사업시작후에는 점증적 예산변화를 보였다. 이러한 사업 추진배경에는 사회적 요구나 환경변화에 의한 사업 필요성 제기가 뒷받침되었다. 즉, 단절균형모형에 따른 사업 추진 후 점증적인 예산 배분이 이루어졌고 이러한 사업 예산들에 의해 공식적·제도적으로 규정된 절차에 따라 사업을 기획·추진한 예비타당성조사 통과 사업들은 오히려 우선순위에서 밀린 결과를 낳았다. 합리적 의사결정과정을 통해 사업이 추진된 예비타당성조사 통과 사업보다는 정책적 의지에 의한 사업추진으로 제도적 절차를 거치지 않은 예비타당성조사 미실시 사업이 예산 측면에서는 우월했다. 예비타당성조사 제도상 조사대상 사업을 모호하게 규정하고 있는 점과 총액배분자율편성제도(Top-down Budgeting)하에서 부처에게 자율권이 인정되는 예산편성작업이 동시에 작용하면서 사업에 대한 사전 기획 및 공식적인 사업의 우선순위 결정과는 상관없이 예산 편성시의 정책적 의지에 의해 사업예산이 결정됨으로서 예비타당성조사제도의 실효성을 더욱 저해시켰다. 이와 같은 연구결과를 통해 비록 예비타당성조사를 통과한 사업일지라도 ‘예산과정은 정치과정’이라는 것을 확인할 수 있었다. 나아가 예비타당성조사가 예산측면에서 실효성을 확보하기 위해서는 실행 예산이 결정되는 과정에서 사업별로 처해있는 상황이나 조건들은 상이하다는 점을 가정하더라도 예비타당성조사 결과를 예산에 반영하고, 누적 투입예산규모에 따른 연구성과평가를 통해 그 결과가 다시 예산으로 반영될 수 있는 선순환 구조를 제도적으로 만드는 것이 필요할 것이다.