북한 지역의 토지·주택·기업 사유화에 관한 연구

Abstract

The leading case studies on transition countries show that the purpose of privatization is to maximize economic efficiency and to raise financial equality. The ultimate end of privatization is to break the chain of inefficient system of conventional socialist planned economy by accepting private property rights, and to distribute resources efficiently by introducing the capitalist market economy. Which will provide financial ground for general citizens who contributed to the maintenance of current economic structure and to the asset building. This study presents two strategies based on two different scenarios; privatization by self-reformation of North Korea and by the unification with South Korea. Overview of property status on land, housing and enterprises in North Korea and analytical case studies on two different scenarios are presented to support suggested strategies. Case studies on dual transformation on Russia, Hungary, Czech and East Germany were used to examine unification scenario while case studies on mono transition on China and Vietnam were used to examine self-reformation of North Korea. The primary goal of privatization by self-reformation of North Korea is to maximize economic efficiency. In this case, focusing on economic efficiency than financial equality is adequate since indications shows North Korea is more likely to follow to path of mono transition countries and to authorize extended range of private property rights. And to achieve the expected outcome, it is necessary to establish legal regulations that recognize and protect the private property. Consideration on amendment of its ground legal system including the Constitution and the Civil Code would be vital for North Korea. Especially, the institutional framework to ensure the private property including the establishment and closure of the enterprises in the sequence of their economic activities is needed. In the meantime, North Korea needs to accept the progress of spontaneous privatization. Formulating the informal is required by authorizing establishment of the non-state-owned enterprises, including the manufacturing and service sectors in which small-scale privatization indicates considerable developments, as well as the housing sector where informal trading is already active. Currently, North Korea is authorizing rights on land use only for foreign-invested enterprises and foreign investors. However, to achieve the expected outcome, extending rights on land use not only to its own institutions, enterprises and organizations but also to its general citizens are necessary for North Korea. Considering approximately 36.2% of its national labor force is engaged in agriculture, primal considerable should be considering to ensure the rights on land use as almost 20% of North Korean territory is farmland. Currently, North Korea does not authorize private housing except very rare exceptional cases. North Korean Government’s try to adapt the housing rent system by the July 1st Economic Management Improvement Measures, is still insufficient. A gradual change of method from the distribution of actual state housings to the financial assistance is also considerable. Privatization could be proceed by the process of increasing the rent of the state-owned houses gradually and sell them to the tenants at lower prices than the market price or by providing financial subsidies for purchase of new house. It is also possible to admit the right on land use of housing to North Korean people and enable the practical exercise of the ownership of the house. North Korea has conducted enterprise decentralization in the elementary level in paying efforts to improve the enterprise management autonomy thought out the July 1st Economic Management Improvement Measure in 2001, the December 1st Economic Measure in 2010 and the May 30 Economic Measure in 2014. North Korean government could gradually introduce the various ownership schemes, allowing the establishment of the small and medium-sized non-state-owned enterprise, and promoting the Employee Stock Ownership Plans from the small and medium-sized enterprises in the province. On the other hand, study shows the privatization of the national strategic enterprises and large scaled enterprises would be processed with great caution. Installing a ‘State-owned Assets Supervision and Administration Commission’ under the Cabinet could be considered, in order to provide an institutional framework to pursue systematical restructuring of the state-owned enterprises and corporatization of the small and medium-sized enterprises. The Ultimate goal of privatization by the unification with South Korea is to maximize economic efficiency and to raise financial equality. In this case the unified Korea needs to deny the existing political and economical system of North Korea, and then switch to the liberal democracy and market capitalism to follow the path of privatization in dual transformation countries. The unified Korean government should consider both efficiency and equality to achieve balanced development of the nation. The unified Korea could be developed and prospered by securing the stable livelihood of North Korean people to induct them in local settlement, seeking the North Korean Regional Economic Reconstruction and Development Plan, and Self-fulfilling some extent of the cost of privatization in North Korean Area. To minimize social chaos after unification and to reduce the cost of unification, North Korea should consider establishing the regulations that denies restitution and compensation. Additionally, ensuring the maximum right of current occupants is necessary to provide stable financial ground for North Korean people. However, limiting the priority on land and housing rights based on its existing occupants in conjunction with migrating would be needed to increase incentives of staying in North Korea for North Korean local residence. On the other hand, unified Korea should estable a government-owned but independent Privatization Management Corporation in North Korean area to operate privatization management efficiently under the unified system. This Privatization Management Corporation in North Korean area would pursue the privatization of land, housing, enterprises based on a survey of the property about assets in North Korea before and after the unification. The basic principle of land privatization may be considered to recognize the priority to lease and sale to the current occupant after the renationalization. For farmlands, It is possible to consider providing conditional granting priority to purchase rights after long-term lease to the current occupant. Connecting each housing privatization and enterprise privatization should be considered in privatizing residential and industrial lands. Public Land Ownership by State could be considered on forest land, waters land and Special land, then seeking the ways to effective utilization of national land based on long-term national development plan. The basic principles of housing privatization could be also considered to recognize priorities to current occupants on rent and sale process. it is possible to provide a privatization measures to each class of housing in accordance with the classification through a survey on housing after the renationalization of the housing and the attached land to the target of Housing privatization. While promoting the housing privatization in the principle of one housing per household, then give priority to purchase rights at a discounted price to the current occupants after give rental priority for constant period could be considered. Privatization Management Corporation in North Korean area should force the target enterprises to be privatized to write the Company Status Table and New Financial Statements based on the capitalist accounting method and to submit a proposal of the specific future management of each Enterprises. Each enterprise could be categorized as of the privatization-promoting group, the privatization-promoting group after Restructuring and closure group based on the submissions. The privatization promoting group and the privatization promoting group after restructuring could be Re-categorized into large enterprises and small and medium-sized enterprises to pursue the enterprise privatization. Normalization of leading large-scale enterprises related to national infrastructure is necessary after restructuring, and it is possible to introduce methods such as outsiders’ sale to promote the foreign investment actively from example of Hungary to the large-scale enterprise in which employees are more than 1,000 people. Management Employee Buy-Out could be considered for medium-sized enterprises with between 100 and 1,000 employees and the voucher privatization could be considered for the financially healthy provincial enterprises. Also, running voucher privatization method in parallel could be possible, because providing financial independence of its citizens would draw public support with North Korea can reach the stable unification. Management Employee Buy-Out could be considered for the privatization of small enterprises with 100 employees or less. Particularly, establishing microcredit system for North Korean general citizens with insufficient financial ground.; 체제전환국들의 선행사례를 살펴볼 때 사유화 추진 목적은 효율성의 증대와 형평성의 제고에 있다. 사적 재산권의 인정을 통해 기존 사회주의 계획경제체제의 비효율성을 타파하고 자본주의 시장경제체제를 도입을 통한 효율적 재원 분배가 가능하도록 하는 한편, 기존 체제의 유지 및 자산 형성에 기여한 일반 주민들에 대한 부의 재분배를 통해 새로운 체제에 적응하여 살아갈 수 있는 물적 기반을 마련해주는 것이 사유화의 궁극적인 목적인 것이다. 본 연구에서는 북한에서의 사유화 추진을 위해 스스로의 개혁에 의한 사유화와 통일에 의한 사유화의 두 가지 경우 적절한 추진 방안을 제시하고자 하였다. 이를 위해 북한의 토지, 주택, 기업 등 주요 자산별 소유 현황을 살펴보고, 스스로의 개혁에 시사점을 줄 수 있는 중국·베트남 등 단일이행국의 자산별 사유화 사례와 통일에 의한 사유화에 시사점을 줄 수 있는 러시아·헝가리·체코·동독 등 이중전환국의 자산별 사유화 사례를 분석하였다. 북한 스스로의 개혁에 의한 사유화 추진시 효율성 증대에 주목적이 있다. 이 경우 기존 정치체제나 토지의 국유화 원칙에는 변화없이 사적 소유권의 인정범위를 확대하는 단일이행국들의 사유화 추진 경로를 따라갈 것으로 보이기 때문에 형평성보다는 효율성에 방점을 두는 것이 적절할 것이다. 이를 위해서는 사적 소유를 인정하고 보호하는 법제를 마련할 필요가 있다. 북한은 헌법, 민법 등 기본법 개정을 통하여 사적 소유를 인정하고 보호하는 법제 구축 방안을 고민해야 할 것이다. 특히, 기업의 창설과 폐업 등 일련의 기업경제활동에서 사적재산권이 보장될 수 있는 법제도적 장치 마련이 필요하다. 한편, 자발적 사유화 진전 부분은 인정할 필요가 있다. 비공식 거래가 활발하게 진행되고 있는 주택 부문은 물론, 실질적 소규모 사유화가 상당 부분 진전되고 있는 제조업과 서비스업 부문의 비국유기업 창설 허용 등 비공식의 공식화 방안 모색이 필요하다. 북한은 현재 외국투자기업이나 외국투자자들에 대해서만 토지이용권을 인정하고 있다. 그러나 개인적 인센티브 제고를 통해 효율성을 높이고자 하는 사유화 추진 목적을 달성하려면 토지이용권의 인정 범위를 북한 기관‧기업소‧단체는 물론 북한 주민들에게까지 확대할 필요가 있다. 총 노동인구의 약 36.2%가 농업에 종사하고 있는 여건을 고려할 때, 국토의 약 20%에 달하는 농경지에 대한 토지이용권의 보장을 우선적으로 고려할 수 있다. 북한은 극히 예외적인 경우를 제외하고는 주택에 대한 개인 소유를 인정하지 않고 있다. 북한 당국은 7.1 조치를 통해 주택사용료의 현실화를 모색하였으나 아직은 미흡한 수준이다. 주택 사유화를 위해 국가가 주택을 현물로 분배하는 방식에서 보조금 지급 등 화폐로 보조하는 방식으로 점진적인 변화를 모색할 수 있다. 국가 소유의 임대 주택의 임대료를 점차 인상해 나가면서 기존 임차인에게 시장가격보다 낮은 가격으로 매각하거나, 신규 주택 구입시 보조금을 지급하는 방식으로 사유화를 진행하는 방법도 고려할 수 있다. 또한, 북한 주민에게 주택에 대한 토지이용권을 인정하여 주택에 대한 실질적인 소유권 행사가 가능하도록 하는 방법도 가능하다. 북한은 2002년 7.1 조치와 2012년 12.1 조치, 2014년 5.30 조치 등을 통해 기업 경영 자율성 개선 노력을 기울이면서 초보적 수준에서 기업 분권화를 진행하고 있다. 북한에서는 중소규모의 비국유기업의 창설을 허용하고, 지방의 중소형 기업부터 종업원과 경영자를 중심으로 한 주식회사화를 단계적으로 추진하는 등 다양한 소유제도를 도입하는 것이 가능하다. 한편, 국가전략기업과 대규모 기업에 대한 사유화는 매우 신중하게 추진될 것으로 보인다. 이 과정에서 내각 산하의 ‘국유기업관리기구’를 설치하여 국유기업의 구조조정과 중소형 기업의 주식회사화를 체계적으로 추진할 수 있도록 하는 제도적 기반을 마련하는 방안도 고려할 수 있다. 남북통일에 의한 북한 지역 사유화는 효율성 증대와 형평성 제고에 주목적이 있다. 이 경우 기존의 정치‧경제체제를 전면 부정하고, 자유민주주의와 자본주의시장경제질서로 전환한 이중전환국들의 사유화 추진 경로를 따라가는 한편, 통일 한국의 균형있는 발전을 도모해야 하기 때문에 효율성과 형평성 모두를 고려해야 할 것이다. 북한 주민의 안정적 생활 보장 및 현지 정착 유도, 북한 지역 경제 재건 및 발전 방안 모색, 북한지역 사유화 추진에 필요한 비용을 어느 정도 자체 해결할 수 있는 방식을 통해 통일 한국이 안정적으로 발전·번영하는 방안을 도출할 수 있다. 통일 이후 발생할 사회적 혼란의 최소화하고, 통일비용을 축소시키기 위해서는 원소유자에 대한 무반환‧무보상 방식을 채택할 수 있다. 또한, 북한 주민의 안정적 생활 기반 마련을 위해 현점유자의 권리를 최대한 보장할 필요가 있을 것으로 보인다. 다만, 사유화 과정에서 현점유자 보호 차원에서 인정되는 토지‧주택 등에 관한 재산권을 이주와 연계하여, 남한 이주시 해당 기존 점유에 기반한 우선권을 제한하여 북한 거주의 인센티브를 높일 필요가 있을 것으로 보인다. 한편, 남북한 통일시 ‘북한지역 사유화관리공사’를 설립하여 일원적 시스템하에 사유화 전반을 효율적으로 관리‧운영할 필요가 있을 것으로 보인다. 북한지역 사유화관리공사는 통일 전후 북한지역의 자산에 대한 실태조사를 기반으로 토지, 주택, 기업에 대한 사유화를 추진해야 할 것으로 분석된다. 토지 사유화의 기본 원칙으로 재국유화 후 현점유자에게 우선 임대 및 매각을 추진하는 것을 고려할 수 있다. 농경지의 경우 현점유자에게 장기 임대 후 경작조건부 우선매입권을 부여하는 방식이 가능하다. 주민지구토지와 산업토지의 사유화는 각각 주택 사유화 및 기업 사유화와 연계하여 추진을 고려해야 할 것이다. 그밖에 산림‧수역‧특수토지는 국공유화하고, 장기적인 국토개발계획에 기초하여 효과적 활용방안을 모색해야 할 것이다. 주택 사유화의 기본 원칙 역시 실거주자 우선 임대 및 매각을 고려할 수 있다. 사유화 대상 주택에 대해서는 주택과 그 부속토지에 대한 재국유화를 우선 추진하고, 주택에 대한 실태조사를 통해 주택 등급 분류에 따라 각 등급별 사유화 방안을 마련하는 것이 가능하다. 주택 사유화를 추진하면서 1가구 1주택을 원칙으로 실거주자에게 일정기간 임대 후 우선매입권을 부여하여 우선 저렴한 가격에 임대를 추진한 후 할인 가격으로 매각하는 방식을 고려할 수 있다. 북한지역 사유화관리공사는 북한 내 모든 사유화 대상 기업에 대해 기업 현황표와 자본주의 회계방식에 입각한 신재무제표를 작성하도록 하고, 각 기업들의 구체적인 향후 경영안을 제출하도록 하여 각 기업을 평가하여야 할 것이다. 각 기업들의 제출 자료를 바탕으로 사유화 추진 그룹, 구조조정 후 사유화 추진 그룹, 폐업 그룹으로 분류해 사유화를 추진할 수 있을 것이다. 사유화 추진 그룹과 구조조정 후 사유화 추진 그룹은 다시 대형기업과 중소형기업으로 분류하여 기업 사유화를 추진할 수 있을 것으로 보인다. 대형기업 가운데 주요 국가기간산업 관련 기업은 구조조정 후 기업 정상화를 추진할 필요가 있으며, 종업원이 1,000명 이상인 대규모 기업의 경우 외자 유치를 적극적으로 추진한 헝가리의 사례와 같이 외부자 매각 방식을 적극 도입하는 것이 가능하다. 종업원이 100명 이상 1,000명 미만인 중간 규모의 기업은 내부자 우대 매각 방식과 함께, 경영실적이 양호한 지방기업을 중심으로 바우처 사유화 추진도 고려할 수 있다. 북한 주민들이 자립 능력을 갖도록 하여 안정적으로 남북통일을 이루기 위해서는 대중적 지지를 이끌어 낼 수 있는 바우처 사유화 방식을 병행하는 것이 가능할 것이기 때문이다. 종업원이 100명 미만인 소규모기업은 내부자 매각 방식에 의한 사유화를 추진을 고려할 수 있다. 특히, 자금력이 부족한 북한 주민을 위해 저리의 소액대출지원 제도를 마련하는 방안도 모색할 수 있을 것이다.