선거에 있어서 기간 제한에 관한 연구

Abstract

An election is the core element of a representative democracy where the people can choose their representatives as a manifestation of the popular will. In this regard, an election campaign has a significant meaning in parties, candidates, and voters. Even though a freedom of electioneering is not substantively enacted in the Korean Constitution, it is a right to be protected in order to actualize ‘Principle of Sovereignty’ under Article 1 of the Constitution; it applies to the freedom of political speech as ‘Freedom of expression’ of Article 21 of the Constitution; it is the key part of ‘Right to Vote’ under Article 24 of the Constitution. An election campaign includes any activity of a party or a candidate in order to be chosen from as many voters as possible to carry on election. Through this, parties or candidates are able to publicize their political opinions and new polices to the electorates and the voters also can examine and judge each candidate’s morality or eligibility mainly based on the professed political opinions and campaign pledges. Freedom and fairness has a correlated relationship in electioneering. Both of them are equally important so it is not possible to give up any of these. When the fairness is solely emphasized, that can lead to too severe regulations on the election activity and can infringe the freedom of election campaign. Eventually this restriction can cause a counter-discrimination in the context of this fettered competition. In this way, the excessive focus on freedom can possibly hinder the fair competition as well. In Korea, the election laws in the 60’s centered on the comprehensive regulations on any election activity to limit only to certain permitted agents and methods, which was caused by making too much emphasis on tranquility and impartiality. Later the laws transformed into the current ones in a way of making balance between freedom and fairness and of ensuring the empowerment of both two values by having particular prohibitive provisions for each agent or method. It has been 20 years since the laws for presidential election, the election of members for the National Assembly, and the election of local council members & head of local government agency were integrated in 1994 and since then, people’s awareness toward an election has greatly changed accordingly. Thus, it is the time to discuss the merged election laws again with a new point of view. Regarding current lawful restrictions on election activities, the number and the range of their applicable agents and methods become wider as an election period come near. It is because any action influencing the results of an election is banned unless it is done during the election period. In particular, the issue of rules on the period of time for election, which means that election campaigns can be activated only during the legally designated period of the election, is currently violating the freedom on election activity. Furthermore, the regulations on the election times are the main part of Korean entire election laws and they also provide the grounds for a great deal of conflicts. Therefore, the issue of rules on the election period highly needs to be re-examined. The first reason to limit the period of election campaign is that as the time is longer, the cost of campaigns will increase accordingly, which will have a possibility to cause an inequality among candidates due to their financial ability. Second, the competition for election activities seems to be overheating if the campaign period prolongs. However, it is questionable whether there are any feasible alternatives other than the mere limitation on the election time itself. Rather, the period limitation causes more problems such as the ambiguous definition of ‘election activity,’ the lack of time when the voters are able to verify each candidate, and the issue of unfairness between an incumbent candidate and a new candidate who began the political career. Of course, ‘System of Preliminary Candidate,’ which is a special election law in Korea to offer the preliminary candidates extra days to promote their recognition before a candidate registration period, was enacted in order to resolve this inequality, but there is still a need to take a close look at its actual profit. This paper will firstly delineate the Constitutional meaning and importance of an election campaign in Korea and then review the history of the Korea’s election laws until the current ones. It will also cast light on how the laws have developed while making a balance between freedom and limitation of election campaigns. At last, it will examine the rules of regulation on the election period according to the current election laws. For this, an analysis method is to make a comparison between the examples of legislation related to Korean election laws and those of other main countries, mainly focusing on the regulations for the election campaign and attitudes toward the election period. The paper will lastly deal with the cases which happened in the local election of June, 4th, 2014 in Korea.;선거는 민의에 의해 국민의 대표를 선출하는 대의민주주의의 핵심요소이다. 선거에 있어서 선거운동은 정당 및 후보자, 유권자 모두에게 중요한 의미를 지닌다. 헌법상 선거운동의 자유에 대한 명문규정은 없지만 헌법 제1조 ‘국민주권원리’를 실현하고 헌법 제21조 ‘표현의 자유’의 내용 중 정치적 표현의 자유에 해당되며 헌법 제24조 ‘선거권’의 핵심적인 내용을 이루고 있기에 반드시 보호되어야 할 영역으로서 인식할 수 있다. 선거에 있어서 선거운동은 정당 혹은 후보자가 유권자에게 가능한 많은 선택을 받아 당선되기 위한 모든 활동을 의미한다. 정당 혹은 후보자는 선거운동을 통해 정견과 정책을 알리는 등의 홍보활동을 한다. 유권자의 입장에 있어서도 정당 및 후보자의 선거운동을 통해 정견, 정책 등을 검증하고 나아가 후보자 개인의 도덕성이나 가치관 등을 판단하는 근거로 삼는다. 선거운동에서 자유와 공정성의 관계는 상호 보완적인 관계이며, 어느 것도 포기할 수 없는 중요한 가치이다. 선거의 공정성만을 강조한 나머지 선거운동을 지나치게 규제할 경우 선거운동의 자유를 침해할 뿐 아니라 오히려 자유롭지 못한 경쟁에서 오는 역차별이 발생할 수 있고, 선거운동의 자유만을 강조하는 경우에도 공정한 경쟁을 할 수 없기 때문에 오히려 선거운동의 자유가 침해되는 현상이 발생하는 것이다. 과거의 선거법이 선거운동의 공정성을 지나치게 강조하여 허용된 방법, 주체 외에는 선거운동을 금지하는 포괄적 규제 중심이었다면 현재의 선거법은 선거운동 방법이나 주체에 대해 개별적 금지조항을 두어 선거운동의 자유를 최대한 보장하는 한편 선거의 공정성도 보장할 수 있도록 양자 간의 조화를 이루는 방식으로 전환되었다. 1994년 대통령선거․국회의원선거․지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거법이 통합된 후 20년이 지났다. 그동안 선거에 대한 국민의 의식수준에도 상당한 변화를 이루었고 선거법에 대해서도 새로운 논의가 필요한 시점이다. 현행 선거법의 기간 관련 규제는 선거가 임박할수록 주체, 방법별 규제의 수도 많아지고 규제의 범위도 넓어진다. 선거에 영향을 미치는 행위를 선거기간 외에 할 수 없도록 금지하고 있기 때문이다. 특히 선거운동에 있어서 정해진 기간 외에는 선거운동을 할 수 없도록 하는 선거운동 기간제한의 문제는 선거운동의 자유를 지나치게 침해하고 있고, 현행 선거법의 핵심규제이자 모든 논란의 중심에 있기 때문에 선거법에 있어서 기간에 관한 문제는 논의해 볼 필요가 있다. 선거운동기간을 제한하는 근거로서 첫째, 선거기간이 길어질 경우 선거비용이 증가하여 후보자간 경제력 격차에 의한 불평등이 야기된다는 점과 둘째, 선거기간이 길어지는 것과 비례하여 선거가 과열양상으로 치닫게 되는 점을 예로 들고 있는데 과연 선거운동기간제한의 방법 외에 다른 대안이 존재하지 않는 것인지 의문이다. 오히려 선거운동기간제한으로 인하여 발생하는 문제가 더 많기 때문이다. 선거운동기간을 제한함으로 인하여 선거운동의 정의규정에 대한 문제가 발생하며 유권자에게는 후보자를 검증할 수 있는 시간이 부족하다는 점, 후보자에게는 선거운동기간을 제한함으로 인해 현직 후보자와 신인 정치인 후보자간 불평등의 문제가 일어날 수 있다. 물론 현직 후보자와 신인 정치인 사이의 선거운동기간의 불평등 문제를 해소하고자 일정기간 사전선거운동을 허용하는 예비후보자 제도를 도입하였지만 그 실익에 대해서도 논의가 필요하다. 이하에서는 선거운동의 의의와 헌법적 의미를 검토한 후 현행 선거법이 되기까지 연혁을 살펴보며 선거운동의 자유와 제한이 어떻게 조화와 균형을 이루며 발전해 왔는지 살펴본 후 현행 선거법상 선거기간과 관련된 제한 규정을 검토하고자 한다. 이와 관련 주요국의 선거와 관련된 입법례를 보고 선거운동관련 규정, 선거기간에 대한 태도 등과 관련하여 우리 선거법과 비교법적 논의를 한 후 현행 선거법제의 기간규정과 관련된 쟁점을 분석하고자 한다. 마지막으로 2014년 6월 4일에 치러진 지방선거의 사례를 검토하고 논의를 마무리 하려한다.