지방자치단체장의 인지적 정책정향과 지방자치단체의 실제적 정책정향에 관한 연구

Abstract

Since the local autonomy system began in the early 1990s, discussion about policy decision by local governments has been actively carried out. This thesis has begun with the issue-taking of whether what local government heads are cognitively oriented toward can have influence on actual policy implementation with the heads’ authorities enhanced after the execution of the local autonomy system. A first reason why I take local government heads as subjects of this study is that elected local government heads have worked as a crucial factor influencing local administration after their election. A second reason is that a particular policy decider’s preferences and judgment necessarily have effects on policy decision as policies are value-oriented. As values pursued by local government heads come to have influence on policy priorities for their governmental bodies and hence are reflected in actual policies, individual local government heads’ preferences and judgment are important factors influencing policy orientation. With the ex-mayor of Seoul, Oh Se-hun and its current mayor, Park Won-sun taken as its subjects, who are evaluated as pursuing different political values, this thesis has analyzed the two mayors’ policy orientations about 8 policy fields (general administration, social welfare, preservation of environment, culture and tourism, road transports, industrial economy, local development, and urban safety). The local government heads’ policy orientations have been analyzed in two great dimensions. First, this thesis tries to clarify what the mayors have been normally oriented politically in terms of the characterization of their policy orientations in the cognitive dimension based on the analysis of their speeches. Second, it tries to shed light on policy areas the mayors have practically put weight on in running the local government in terms of the clarification of the local government’s policy orientation in the practical dimension based on the analysis of the distribution of expenditure budgets. Lastly, this thesis tries to explicate whether the mayors’ cognitive policy orientations had influence on actual running of the local government by mutually comparing policy areas that have turned out to be high in the results of the analysis of the cognitive policy orientations and the practical policy orientations. The results drawn from the analysis of the two mayors’ policy orientations can be summarized as follows. First, we have empirically confirmed that there are differences between the two mayors’ speeches in the frequency of individual extraction and co-occurrence of keywords. Thus, we can say that the two mayors’ cognitive policy orientations differ from each other. As a result of an examination of this with the data divided into individual policy areas, Mayor Oh has turned out to have a high cognitive policy orientation toward areas like ‘local development, culture and tourism, and road transports,’ while Mayor Park has proved to have a relatively strong cognitive policy orientation toward areas like ‘social welfare and general administration.’ Second, it has been empirically proved that there are differences in expenditure weights on project components between the two mayors’ expenditure budgets. Thus, we can say that the two mayors’ practical policy orientations differ from each other. Mayor Oh has turned out to have a high practical policy orientation toward areas like ‘road transports, preservation of environment, and local development,’ while Mayor Park has appeared to have a relatively strong practical policy orientation toward the area of ‘social welfare.’ Third, as a result of the analysis of the relationship between the two types of policy orientation based on above analysis, Mayor Oh appeared to have high policy orientations toward the areas of ‘local development’ and ‘road transports’ in the two dimensions, cognitive and practical, in common, while Mayor Park showed high cognitive and practical policy orientations toward the area of ‘social welfare’ in common. Both the two mayors have been corresponded mostly with each other in the policy area based relationship between the cognitive and practical policy orientations, but the results have also shown that they have not agreed in some policy areas. As shown above, this thesis has clarified the fact that a policy decider’s direction of policy execution is predictable to some extent in terms of relational analysis of his/her cognitive and practical policy orientations. However, at the same time, it has been confirmed that the policy areas that the mayors, as policy deciders, have cognitively taken as important have not been realized in practical policies without modification. This thesis has drawn reasons for this as follows, based on the results of its analysis and of previous studies on budget decision factors. First, budget decision factors for local governments are interpreted as outcomes drawn by other factors than local government heads because various factors other than local government heads have influence. Local government heads’ influence is not absolute because various factors including politics, administration, society, economy etc. have influence on budget decision for local governments. Second, it is believed on the basis of what have been drawn from the actual cases of the two mayors that it is because our society’s policy areas have means-goal relations being mutually connected. Thus, the results of this thesis suggest that there are limitations in judging particular policy deciders’ or organizations’ policy orientations with policy orientations divided into development and welfare, and that analyses from various angles are needed for the explication of local governments’ policy orientations.;1990년대 초 지방자치제도가 실시되고 지방자치단체의 정책결정에 관한 논의가 활발하게 이루어졌다. 본 논문은 지방자치제도 실시 후 단체장의 권한이 강화된 가운데, 단체장이 인지적으로 지향하는 바가 실제 정책집행 과정에 영향을 미치게 되는지에 관한 문제의식을 가지고 출발하였다. 지방자치단체장을 연구대상으로 한 이유는 첫째, 민선자치단체장이 선출된 이후 단체장이 지방행정에 영향을 미치는 중요한 요인으로 작용하고 있으며, 둘째, 정책은 가치지향적이므로 정책결정에는 특정 정책결정자의 선호와 판단이 필연적으로 작용되기 때문이다. 이처럼 자치단체장이 추구하는 가치는 지방자치단체 정책우선순위에 영향을 미치게 되어 실제 정책에 반영되어지므로, 자치단체장 개인의 선호와 판단은 지방자치단체 정책정향에 영향을 미치는 중요한 요인이라고 할 수 있다. 본 논문은 정책적으로 추구하는 가치가 상이하다고 평가되는 서울특별시 오세훈 시장과 박원순 시장을 연구대상으로 하여, 8가지 정책분야(일반행정, 사회복지, 환경보전, 문화관광, 도로교통, 산업경제, 지역개발, 도시안전)에 대한 두 시장의 정책정향을 분석하였다. 지방자치단체장의 정책정향은 크게 두 가지 차원으로 나눠서 분석하였다. 첫째, 연설문 내용분석을 통한 지방자치단체장 인지적 차원에서의 정책정향으로, 이를 통해 시장이 평소 정책적으로 지향하는 바를 밝히고자 하였다. 둘째, 세출예산의 정책분야별 배정 비중을 통한 지방자치단체의 실제적 차원에서의 정책정향으로, 이를 통해 시장이 지방자치단체를 운영함에 있어 실제적으로 중요시하는 정책분야를 밝히고자 하였다. 마지막으로, 인지적 정책정향과 실제적 정책정향의 분석결과를 토대로 각 분석에서 높게 나타난 정책분야를 상호 비교함으로써, 시장의 인지적 정책정향이 실제 지방자치단체 운영에 영향을 미치는지 비교해 본다. 두 시장의 정책정향 분석을 통해 도출한 결과를 정리해보면 다음과 같다. 첫째, 두 시장 연설문 상에 나타난 주요단어의 개별도출 및 공출현(co-occurrece) 빈도에 차이가 있음을 실증적으로 확인하였다. 따라서 두 시장의 인지적 정책정향은 차이가 난다고 할 수 있다. 이를 정책분야별로 구분하여 살펴본 결과, 오세훈 시장은 ‘지역개발, 문화관광, 도로교통’ 분야의 인지적 정책정향이 높게 나타났으며, 박원순 시장은 ‘사회복지, 일반행정’ 분야에 상대적으로 강한 인지적 정책정향을 나타냈다. 둘째, 두 시장의 세출예산에 나타난 사업부문별 세출예산 비중에 차이가 있음을 실증적으로 확인하였다. 따라서 두 시장의 실제적 정책정향은 차이가 난다고 할 수 있다. 오세훈 시장은 ‘도로교통, 환경보전, 지역개발’ 분야에서 실제적 정책정향이 높게 나타났으며, 박원순 시장은 ‘사회복지’ 분야에 상대적으로 강한 실제적 정책정향을 나타냈다. 셋째, 위의 분석을 바탕으로 두 정책정향의 관계를 분석한 결과, 오세훈 시장은 인지-실제적 두 차원에서 ‘지역개발’과 ‘도로교통’ 분야의 정책정향이 공통적으로 높게 나타났으며, 박원순 시장은 ‘사회복지’ 분야에 대한 인지-실제적 정책정향이 공통적으로 높게 나타났다. 두 시장 모두 인지적 정책정향과 실제적 정책정향의 정책분야별 관계가 대체적으로 일치하였으며, 일부 정책분야는 일치하지 않은 결과가 도출되었다. 위와 같이 정책결정자의 인지적 정책정향과 실제적 정책정향의 관계분석을 통해 정책결정자의 정책집행 방향은 어느 정도 예측가능하다는 것을 밝혔다. 하지만 이와 동시에 정책결정자인 시장이 인지적으로 중요시한 정책분야들이 그대로 실제 정책으로 나타나지 않았음을 확인할 수 있었다. 본 연구의 분석결과와 예산결정요인에 대한 기존의 선행연구 결과를 통해 도출해본 원인은 다음과 같다. 첫째, 지방자치단체의 예산결정요인은 자치단체장 외에도 다양한 변수들이 영향을 미치기 때문에 자치단체장외 다른 요소들의 영향에 의한 결과로 해석된다. 지방자치단체의 예산결정요인에는 정치·행정·사회·경제 등 다양한 요인들이 영향을 미치기 때문에 자치단체장의 영향이 절대적이지는 않다. 둘째, 두 시장의 실제 사례를 통해 도출한 바에 의하면 이는 우리사회의 정책영역들은 서로 연관되어 수단-목적의 관계를 맺고 있기 때문으로 판단되어진다. 따라서 개발과 복지로 구분되는 정책정향으로는 특정 정책결정자 또는 단체의 정책정향을 판단하는 데에는 한계가 있으며, 지방자치단체의 정책정향 분석에 있어 다양한 각도로 분석이 필요함을 시사한다.